KLASA: UP/II-008-07/18-01/854
URBROJ: 401-01/10-19-3
Zagreb, 18. veljače 2019. godine
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe .......... iz Zagreba, .........., izjavljene protiv rješenja Osnovne škole Vjenceslava Novaka, Zagreb, Vile Velebita 15A, KLASA: UP/I-602-02/18-01-207, URBROJ: 251-141-18-02 od 29. listopada 2018. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Osnovne škole Vjenceslava Novaka, Zagreb, Vile Velebita 15A, KLASA: UP/I-602-02/18-01-207, URBROJ: 251-141-18-02 od 29. listopada 2018. godine.
2. Djelomično se odobrava .......... pravo na pristup preslici rješenja Ministarstva znanosti i obrazovanja, Samostalni sektor za inspekcijski nadzor, Služba prosvjetne inspekcije, KLASA: UP/I-600-04/17-02/00038, URBROJ: 533-23-17-0002 od 03. travnja 2017. godine na način da se u istom prekriju sljedeći podaci:
- ime i prezime podnositelja prijave
- imena i prezimena djece te podatak o razredima koje pohađaju
- imena i prezimena razrednih učitelja i podatak o razredima
te se u tim dijelovima zahtjev za pristup informacijama odbija.
3. Djelomično se odobrava .......... pravo na pristup preslici rješenja Ministarstva znanosti i obrazovanja, KLASA: UP/II-602-02/17-07/00006, URBROJ: 533-28-17-002 od 27. lipnja 2017. godine na način da se na istom prekriju sljedeći podaci:
- ime i prezime podnositelja prijave
- imena i prezimena učenika te podatak o razredima koje pohađaju
- imena i prezimena razrednih učitelja i podatak o razredima,
te se u tim dijelovima zahtjev za pristup informacijama odbija.
4. Djelomično se odobrava .......... pravo na pristup preslici rješenja Ministarstva znanosti i obrazovanja, Samostalni sektor za inspekcijski nadzor, Služba prosvjetne inspekcije, KLASA: UP/I-600-04/17-02/00293, URBROJ: 533-23-17-0002 od 25. kolovoza 2017. godine na način da se na istom prekriju sljedeći podaci:
- podatak o imenu i prezimenu učenika i razredu koji pohađa,
te se u tim dijelovima zahtjev za pristup informacijama odbija.
5. Nalaže se Osnovnoj školi Vjenceslava Novaka da postupi sukladno točkama 2., 3. i 4. izreke ovog rješenja u roku od 8 dana od dana pravomoćnosti ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama .......... (u daljnjem tekstu: žaliteljica), kojim je tražila rješenja Prosvjetne inspekcije od 27. lipnja 2017. godine, 05. travnja 2017 i 25. kolovoza 2017. godine temeljem članka 15. stavka 2. točaka 2. i 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom na to da prvostupanjsko tijelo smatra da su u rješenjima sadržane informacije o maloljetnim učenicima.
Protiv navedenog rješenja žaliteljica je uložila žalbu u kojoj ista navodi da je prvostupanjsko tijelo protivno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama odbilo njezin zahtjev. Ne osporava podatke koji se moraju zaštititi sukladno Općoj uredbi o zaštiti podataka, međutim smatra da je postojala mogućnost djelomičnog omogućavanja pristupa informacijama. Ističe da kao član vijeća roditelja ima pravo znati kako su riješene određene nepravilnosti. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je djelomično osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žaliteljica zahtjevom za pristup informacijama od 11. lipnja 2018. godine tražila rješenja Prosvjetne inspekcije od 27. lipnja 2017. godine, 05. travnja 2017. godine i 25. kolovoza 2017. godine. Postupajući po navedenom zahtjevu prvostupanjsko tijelo je donijelo rješenje, KLASA: UP/I-602-02/18-01-207, URBROJ: 251-141-18-02 od 29. listopada 2018. godine kojim je odbijen zahtjev za pristup informacijama temeljem članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama.
U žalbenom postupku Povjereniku za informiranje dostavljen je spis na nadležno postupanje po žalbi žalitelja, uključujući i informacije koje su predmet postupka.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Sukladno članku 6. Zakona o pravu na pristup informacijama informacije su dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.
Člankom 15. stavkom 2. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informacijama, ako je informacija
Prema članku 15. stavku 2. točki 4. Zakona o pravu na pristup informacijama tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje zaštita osobnih podataka.
Člankom 16. stavkom 1. istog Zakona propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovoga Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
Iz pobijanog rješenja, odnosno provedenog testa razmjernosti i javnog interesa u bitnom proizlazi da prvostupanjsko smatra da u konkretnom slučaju prevladava potreba zaštite prava na ograničenje u odnosu na javni interes.
Navedenu argumentaciju prvostupanjskog tijela nije moguće prihvatiti iz sljedećih razloga.
Člankom 5. stavkom 1. točkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama test razmjernosti i javnog interesa definira se kao procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes.
Iz navedene definicije proizlazi kako se navedenim testom procjenjuje odnos između dvaju zaštićenih interesa – interesa zaštite određene informacije i interesa pružanja informacije. Važno je naglasiti da su oba interesa legitimna i predstavljaju javni interes samim time što su uređeni zakonom i priznati kao legitimni – u javnom je interesu zaštiti vrijednosti i interese koji se štite kao što je u javnom interesu pružiti korisnicima informaciju koja je u posjedu tijela javne vlasti. Stoga je svrha ocijeniti je li javni interes da se omogući pristup informaciji veći od potencijalne i vjerojatne štete koja bi nastala objavom informacije.
U konkretnom slučaju, prvostupanjsko tijelo u osporenom rješenju ne daje nikakve argumente u prilog omogućavanja pristupa traženoj informaciji, a svrha navedenog testa razmjernosti i javnog interesa svakako nije u tome da se pronađu razlozi za onemogućavanje pristupa informacijama. Slijedom navedenog, prvostupanjsko tijelo je pogrešno primijenilo odredbu članka 16. u vezi s člankom 15. stavkom 2. točkom 2. i 4. Zakona o pravu na pristup informacijama.
S obzirom da se u osporenom rješenju konkretnom ne navodi koje je zakonsko ograničenje primjenjeno u konkretnom slučaju (poslovna ili profesionalna tajna, samo se navodi članak 15. stavak 2. podstavak 2. Zakona o pravu na pristup informacijama), čime je prvostupanjsko tijelo povrijedilo odredbu članka 98. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, 47/09), ističe se sljedeće.
Sukladno članku 34. Zakona o tajnosti podataka („Narodne novine“, 79/07) propisano je da stupanjem na snagu navedenog Zakona prestaju važiti odredbe Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, 108/96), osim odredbi navedenih u glavi 8. i 9. istog zakona.
Odredbom članka 19. stavka 1. Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96.) propisano je da poslovnu tajnu predstavljaju podaci koji su kao poslovna tajna određeni zakonom, drugim propisom ili općim aktom trgovačkog društva, ustanove ili druge pravne osobe, a koji predstavljaju proizvodnu tajnu, rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada te druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da se općim aktom ne može odrediti da se svi podaci koji se odnose na poslovanje pravne osobe smatraju poslovnom tajnom niti se poslovnom tajnom mogu odrediti podaci čije priopćavanje nije razložno protivno interesima te pravne osobe.
Prema članku 26. navedenog Zakona, općim aktom pravne osobe pobliže se određuju način uporabe i čuvanja podataka koji se smatraju poslovnom tajnom, te mjere, postupci i druge okolnosti od interesa za čuvanje poslovne tajne.
Imajući u vidu navedeno, logično je da rješenja prosvjetne inspekcije, odnosno Ministarstva znanosti i obrazovanja o provedenom nadzoru ne mogu predstavljati proizvodnu tajnu, rezultate konstrukcijskog ili istraživačkog rada, a niti druge podatke u smislu članka 19. stavka 1. Zakona o zaštiti tajnosti podataka, jer u konkretnom slučaju nije riječ o nikakvim gospodarskim interesima određenih osoba.
Što se tiče profesionalne tajne, sukladno članku 27. Zakona o zaštiti tajnosti podataka propisano je da profesionalnu tajnu predstavljaju podaci o osobnom ili obiteljskom životu stranaka koje saznaju svećenici, odvjetnici, zdravstveni i socijalni djelatnici, te druge službene osobe u obavljanju svog poziva.
Međutim, u konkretnom slučaju, iako informacije koje su predmet postupka sadrže određene osobne podatke, pojam profesionalne tajne vezan je uz obavljanje određenog poziva (npr. odvjetnici, javni bilježnici), a obavljanje poslova prosvjetnog inspektora ne smatra se obavljanjem određenog poziva u smislu navedene zakonske odredbe.
Slijedom navedenog, niti zakonsko ograničenje profesionalne tajne nije moguće primijeniti u konkretnom slučaju.
S druge strane, treba uzeti u obzir činjenicu da je sukladno članku 16. stavku 1. Zakona o prosvjetnoj inspekciji („Narodne novine“, 61/11, 16/12), provodeći inspekcijski nadzor, inspektor dužan postupati tako da se ne ugrozi zakonom ili drugim propisom utvrđena tajna, dok je stavkom 2. navedenog članka propisano da je inspektor dužan čuvati kao službenu tajnu dokumentaciju, te činjenice ili podatke koji su u vezi s inspekcijskim nadzorom, kao i identitet podnositelja predstavke, ako on to zatraži.
Međutim, navedena odredba se odnosi isključivo na prosvjetne inspektore, što znači da se prvostupanjsko tijelo ne može s uspjehom pozivati na predmetnu odredbu.
U konkretnom slučaju prvostupanjsko tijelo uopće nije ispitivalo mogućnost primjene članka 15. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, na što osnovano žaliteljica ukazuje u žalbi, kojim je propisano da će se, ako tražena informacija sadrži i podatak koji podliježe ograničenju iz stavka 2. i 3. navedenog članka, preostali dijelovi informacije učiniti dostupnim.
Naime, uvidom u predmetna rješenja utvrđeno je da isti sadrže određene osobne podatke, između ostalog i podatke o djeci, pa je u žalbenom postupku potrebno primjenom testa razmjernosti i javnog interesa potrebno sukladno članku 25. stavku 5. Zakona o pravu na pristup informacijama utvrditi može li se, i u kojem opsegu, žalitelju omogućiti pristup traženim informacijama.
Sukladno članku 99. Uredbe (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. godine o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (dalje u tekstu: Opća uredba o zaštiti podataka), ista je u cijelosti obvezujuća i izravno se primjenjuje u državama članicama od 25. svibnja 2018. godine.
Člankom 4. Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je da su osobni podaci svi podaci koji se odnose na pojedinca čiji je identitet utvrđen ili se može utvrditi („ispitanik“): pojedinac čiji se identitet može utvrditi jest osoba koja se može identificirati izravno ili neizravno, osobito uz pomoć identifikatora kao što su ime, identifikacijski broj, podaci o lokaciji, mrežni identifikator ili uz pomoć jednog ili više čimbenika svojstvenih za fizički, fiziološki, genetski, mentalni, ekonomski, kulturni ili socijalni identitet tog pojedinca.
Uvodnom odredom broj 4. Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je da bi obrada osobnih podataka trebala biti osmišljena tako da bude u službi čovječanstva. Dalje se navodi da pravo na zaštitu osobnih podataka nije apsolutno pravo, te da ga se mora razmatrati u skladu s načelom proporcionalnosti, odnosno da se predmetnom Uredbom poštuju sva temeljna prava i uvažavaju slobode i načela priznata Poveljom koja su sadržana u ugovorima, uključujući slobodu izražavanja i informiranja.
Nadalje, uvodnom odredbom broj 10. Opće uredbe o zaštiti osobnih podataka propisano je da u pogledu obrade osobnih podataka za usklađivanje s pravnom obvezom, za izvršavanje zadaće od javnog interesa ili pri obavljanju službene ovlasti dodijeljene voditelju obrade državama članicama trebalo bi dopustiti da zadrže ili uvedu nacionalne odredbe kako bi se dodatno odredila primjena pravila iz ove Uredbe.
Sukladno navedenom dana 25. svibnja 2018. godine na snagu je stupio Zakon o provedbi Opće uredbe o zaštiti osobnih podataka („Narodne novine“, 42/18), te je sukladno članku 56. navedenog Zakona istog dana prestao vrijediti Zakon o zaštiti osobnih podataka („Narodne novine“, 103/03, 118/06, 41/08, 130/11, 106/12).
Člankom 55. Zakona o provedbi Opće uredbe o zaštiti osobnih podataka propisano je da će postupci započeti do stupanja na snagu navedenog Zakona dovršiti prema odredbama Zakona o zaštiti osobnih podataka („Narodne novine“, 103/03, 118/06, 41/08, 130/11, 106/12).
Dakle, iz svega proizlazi da pravo na zaštitu osobnih podataka treba dovesti u vezu s pravom na pristup informacijama, odnosno provedbom testa razmjernosti i javnog interesa utvrditi prevladava li potreba zaštite prava na ograničenje ili prevladava javni interes.
Kako se u konkretnom slučaju traže informacije vezano za prosvjetnu inspekciju, u nastavku se kratko izlažu relevantne odredbe vezano za postupanje inspekcije.
Iz članka 30. Zakona o prosvjetnoj inspekciji proizlazi da se mjere iz članka 20., 21., 22., 23 i 34. Zakona, te naredbe i zabrane propisane drugim zakonom ili propisom izriču rješenjem, protiv kojeg je sukladno članku 33. navedenog Zakona dopuštena žalba povjerenstvu iz članka 5. stavka 2. Zakona.
Članak 37. Zakona o prosvjetnoj inspekciji propisuje da je inspekcijski postupak završen kad je završeno poduzimanje mjera i radnja na temelju stanja utvrđenog zapisnikom, na način propisan člankom 30. i 35. ovoga Zakona, odnosno kad je zapisnik kojim je utvrđeno da u nadzoru nisu nađene povrede zakona ni drugih propisa zaključen i potpisan.
Stav je Povjerenika za informiranje iz dosadašnje prakse je da su zapisnici i rješenja iz postupaka inspekcijskog nadzora, nakon što su isti u potpunosti dovršeni, informacije od javnog značaja te da iste treba omogućiti tražiteljima takvih informacija ili djelomično vodeći računa o zaštiti osobnih podataka, ili u cijelosti, a primjer takve odluke objavljen je na poveznici http://tom.pristupinfo.hr/pregledfilter1.php?izb=679.
Osim toga, uvidom u navedena rješenja utvrđeno je da je ista izradilo tijelo javne vlasti o provedenom nadzoru istoga tijela u drugom tijelu javne vlasti koje je obveznik primjene Zakona o pravu na pristup informacijama, a napominje se da iz stanja spisa ne proizlazi da je postupak izvršavanja mjera u tijeku, pa da bi se u konkretnom slučaju moglo primijeniti zakonsko ograničenje iz članka 15. stavka 3. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama (posebno imajući u vidu činjenicu da su rješenja iz 2017. godine, a u jednom rješenju je rok za izvršenje rješenja 8 dana).
Također se ukazuje na stav Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u presudi br. UsII-269/17 od 30. studenog 2017. godine, predmet kojeg postupka su također zapisnici i rješenja prosvjetne inspekcije Ministarstva znanosti i obrazovanja, u kojoj je navedeno da „..zatražene informacije predstavljaju informacije od javnog značaja, koje bi trebale biti dostupne javnosti, jer se onemogućavanjem transparentnosti u radu tijela javne vlasti onemogućava i Ustavom zajamčeno pravo na pristup informacijama...“
Dakle, Povjerenik za informiranje smatra da za tražene informacije nedvojbeno postoji javni interes.
Uvidom u predmetna rješenja utvrđeno je da ista sadrže zaštićene osobne podatke, odnosno ime i prezime podnositelja prijave, imena i prezimena učenika te podatak o razredima koje pohađaju, te imena i prezimena razrednih učitelja i podatak o razredima.
Slijedom navedenog, Povjerenik za informiranje smatra da u odnosu na gore navedene osobne podatke, koji su navedeni u točkama 2., 3. i 4. izreke ovog rješenja, ne prevladava javni interes, već prevladava potreba zaštite prava na ograničenje, jer bi dostava navedenih podataka predstavljala bi nepotrebno zadiranje u privatni život djeteta i drugih osoba.
Članku 16. stavku 1. Konvencije o pravima djeteta (SL SFRJ 15/90), koje je RH stranka od 08. listopada 1991. godine na temelju notifikacije o sukcesiji, propisano je da niti jedno dijete ne smije biti podvrgnuto samovoljnom ili nezakonitom miješanju u njegov privatni život.
Uzimajući u obzir navedene odredbe, te činjenicu da sukladno članku 3. Konvencije o pravima djeteta, državna tijela u svim akcijama koje se odnose na djecu, moraju postupati u najboljem interesu djeteta, Povjerenik za informiranje smatra da u konkretnom slučaju interes djeteta zahtjeva da se podaci navedeni u točkama 2., 3. i 4. izreke ne učine dostupnim, posebno stoga što bi se otkrivanjem podataka o podnositelju prijave i razredu koji pohađa učenik moglo neizravno utvrditi identitet djeteta, iz kojeg razloga je primjenom članka 15. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama odlučeno kao u izreci ovog rješenja.
U odnosu na podatak o imenima i prezimenima učitelja razredne nastave, iako se radi o zaposlenicima tijela javne vlasti, Povjerenik za informiranje smatra da za navedene podatke prevladava potreba zaštite prava na ograničenje iz članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, posebno stoga što iz zatraženih informacija nije vidljivo konkretno postupanje navedenih osoba, već se iznose sumnje u njihovo neprimjereno postupanje (koje nije utvrđeno od strane nadležnog tijela prema podacima koji su dostavljeni Povjereniku za informiranje).
Slijedom svega, navedenog, ne mogu se prihvatiti navodi prvostupanjskog tijela da bi anonimizacija bila samo prividna.
Osim toga, pri odlučivanju o zahtjevu za pristup informacijama vodi se računa o tome da se informacija ne može pojedinim korisnicima pružati prije nego ostalim u smislu načela jednakosti iz članka 8. Zakona o pravu na pristup informacijama.
To konkretno znači da se žaliteljici omogućuje pristup onim informacijama koje bi mogla dobiti svaka treća osoba kada bi postavila navedeni zahtjev.
Također se ističe da se sukladno ovom rješenju mogu javno iznositi samo one informacije i u opsegu kako je određeno ovim rješenjem, pa činjenica što su možda trećoj osobi poznate informacije koje su zaštićene ovim rješenjem, ne daje pravo navedenoj osobi da iste javno iznosi u smislu članka 9. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
Slijedom navedenog, valjalo je sukladno članku 117. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ 47/09) u vezi s člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješiti kao u izreci.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan