KLASA: UP/II-008-07/19-01/56
URBROJ: 401-01/05-19-3
Zagreb, 13. veljače 2019.
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe .......... iz Zagreba, .........., izjavljene protiv rješenja Hrvatske banke za obnovu i razvitak, broj: 38/2018 od 27. prosinca 2018. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
Odbija se žalba .........., izjavljena protiv rješenja Hrvatske banke za obnovu i razvitak broj: 38/2018 od 27. prosinca 2018. godine, kao neosnovana.
O b r a z l o ž e n j e
Pobijanim rješenjem Hrvatske banke za obnovu i razvitak (u daljnjem tekstu: HBOR) odbijen je zahtjev za pristup informacijama .......... (u daljnjem tekstu: žalitelj), nazvan zahtjevom za dopunu informacija, kojim je žalitelj zatražio dostavu popisa svih krajnjih korisnika kredita/primatelji leasinga/zajmoprimci koje je HBOR kreditirala u razdoblju od 1. do 31. kolovoza 2017. godine, uz iznose kredita. Zahtjev je odbijen temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Žalitelj je na pobijano rješenje pravovremeno izjavio žalbu, u kojoj u bitnom navodi kako izjavljuje žalbu zbog bitne povrede upravnog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. Žalitelj smatra kako HBOR nije kreditna institucija, već kako je posebna pravna osoba koja je ustrojena temeljem Zakona o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak, a čiji ustroj se temelji na Zakonu o trgovačkim društvima, te da ima svojstvo tijela javne vlasti u smislu članka 5. stavka 1. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, pa su na temelju članka 16. stavka 3. navedenog Zakona informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja postupka, radi čega je pogrešno primijenjeno materijalno pravo. Žalitelj ističe kako u obrazloženju nema navoda radi čega informacije o raspolaganju javnim sredstvima nisu dostupne putem mrežnih (internetskih) stranica, a osobito ukazuje da se tražena dopuna informacija vjerojatno ne sastoji više od tri lista A4 pa je nejasno kako bi udovoljenje takvom zahtjevu moglo opteretiti i/ili onemogućiti normalno funkcioniranje tijela javne vlasti. Predlaže da se njegova žalba usvoji.
Žalba je neosnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 17. prosinca 2018. godine, kojega je nazvao zahtjevom za dopunu informacije, kojim je žalitelj zatražio dostavu popisa svih krajnjih korisnika kredita/primatelji leasinga/zajmoprimci koji su dostavljeni uz HBOR-ov dopis, KLASA: OIU-IO/17-03, URBROJ: DO-18/481 od 6. prosinca 2018. godine, tj. u razdoblju od 1. do 31. kolovoza 2017. godine. Naime, žalitelj u zahtjevu ističe kako se u navedenom dopisu HBOR-a od 6. prosinca 2018. godine navodi da se postupa po pravomoćnom rješenju Povjerenika za informiranje, KLASA: UP/II-008-07/17-01/944, URBROJ: 401-01/05-18-4 od 13. veljače 2018. godine, međutim, žalitelj traži dopunu te ispravak informacije na način da se omogući iznos i podatak o tzv. konačnom korisniku kredita odnosno primatelju leasinga, zajmoprimca i slično, čime nije postupljeno sukladno izreci navedenog rješenja Povjerenika za informiranje. Ukoliko HBOR smatra da je u cijelosti ispunio svoju obvezu dostavom traženog izvješća, žalitelj tada moli da se njegov podnesak smatra novim zahtjevom za pristup informacijama.
U obrazloženju pobijanog rješenja HBOR nabraja žaliteljeve zahtjeve za pristup informacijama i načine njihovog rješavanja, te ujedno citira relevantne odredbe Zakona o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak i Zakona o kreditnim institucijama. HBOR zaključuje da s obzirom na to da je žalitelj podnio u razdoblju od 23. siječnja 2017. do 17. prosinca 2018. ukupno 48 zahtjeva za pristup informacijama, odnosno 1352 zahtjeva ako bi se uključili podzahtjevi, koji se ukupno odnose na cca 8330 stranica materijala i cca 8673 odobrenja, očito je u konkrentom slučaju došlo do opterećenja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te su ostvarene sve pretpostavke za primjenu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama zbog očite zloupotrebe prava na pristup informacijama u smislu Zakona o pravu na pristup informacijama. U odnosu na podatke o „krajnjim korisnicima“, koje žalitelj spominje u predmetnom zahtjevu, HBOR ukazuje i na rješenja Povjerenika za informiranje (KLASA: UP/II-008-07/18-01/128, URBROJ: 401-01/03-18-9 i KLASA: UP/II-008-07/17-01/684, URBROJ: 401-01/03-18-8) od 24. rujna 2018. godine u kojima je izrijekom navedeno da u odnosu na podatke o „krajnjim korisnicima“ prevladava potreba zaštite prava na ograničenje u odnosu na javni interes.
U žalbenom postupku je prvenstveno utvrđeno kako se u ovoj upravnoj stvari radi o novom zahtjevu za pristup informacijama, a ne o zahtjevu za dopunu informacije, čime se potvrđuje stajalište HBOR-a koji je žaliteljev zahtjev od 17. prosinca 2018. godine tretirao kao novi zahtjev za pristup informacijama.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
U pogledu žaliteljevog zahtjeva za pristup informacijama, u žalbenom je postupku bilo potrebno razmotriti žaliteljeve zahtjeve koje je podnio HBOR-u, jer je za utvrđivanje zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno razmotriti ne samo svaki konkretan zahtjev koji je žalitelj podnio, nego je potrebno razmotriti da li žalitelj svojim zahtjevima traži veliki broj informacija zbog kojih bi došlo do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti, kako bi se mogla utvrditi žaliteljeva namjera ostvarivanja zloupotrebe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90, 135/97, 8/98, 113/00,124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 - pročišćeni tekst i 5/14), jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.
Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u članku 10. jamči pravo na slobodu izražavanja. To pravo obuhvaća slobodu mišljenja i slobodu primanja i širenja informacija i ideja bez miješanja javne vlasti i bez obzira na granice. Kako ostvarivanje tih sloboda obuhvaća dužnosti i odgovornosti, ono može biti podvrgnuto formalnostima, uvjetima, ograničenjima ili kaznama propisanim zakonom, koji su u demokratskom društvu nužni radi interesa državne sigurnosti, teritorijalne cjelovitosti ili javnog reda i mira, radi sprječavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala, radi zaštite ugleda ili prava drugih, radi sprječavanja odavanja povjerljivih informacija ili radi očuvanja autoriteta i nepristranosti sudbene vlasti. Navedena Konvencija u članku 17. uređuje zabranu zlouporabe prava na način da se ništa u navedenoj Konvenciji ne može tumačiti kao da uključuje za bilo koju državu, skupinu ili pojedinca neko pravo da se upusti u neku djelatnost ili da izvrši neki čin koji bi smjerali na uništenje prava ili sloboda priznatih u toj Konvenciji ili na njihovo ograničenje u većoj mjeri nego što se u njoj predviđa.
Osim Europske konvencije o ljudskim pravima i temeljenim slobodama Vijeće Europe usvojilo je Konvenciju o pristupu službenim dokumentima, koja još uvijek nije stupila na snagu, a koja u članku 5. stavku 5. određuje da se zahtjev za pristup službenom dokumentu može odbiti ako (1) usprkos pomoći od tijela javne vlasti zahtjev i dalje nedovoljno određen da bi omogućio identifikaciju službenog dokumenta ili (2) ako je zahtjev očigledno nerazuman.
Konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša iz 1998. (Aarhuška konvencija), člankom 4. stavkom 3. točkom (b) određuje da zahtjev za informacijom o okolišu može biti odbijen ako je zahtjev očito nerazuman ili oblikovan na suviše općenit način.
Također je potrebno spomenuti i postojanje modela Zakona o pravu na pristup informacijama koji je kao uzor brojnim zakonima o pravu na pristup informacijama dostupan na poveznici: https://www.article19.org/data/files/pdfs/standards/modelfoilaw.pdf, a koji također predviđa da Zakoni o pravu na pristup informacijama sadrže odredbu o zlouporabi odnosno ponavljajućim ili nerazumnim zahtjevima.
Iz navedenih međunarodnih dokumenata i međunarodnog modela Zakona o pravu na pristup informacijama vidljivo je da je uzeta u obzir mogućnost da se zahtjev za pristup informacijama koristi na način da se ugrožava prava drugih. Mnoge su zemlje u svom zakonodavstvu o pravu na pristup informacijama uredile pitanje zlouporabe prava na pristup informacijama (npr. Ujedinjeno Kraljevstvo, Irska, Portugal, Švicarska, Slovenija, Srbija).
U Republici Hrvatskoj je Zakon o pravu na pristup informacijama organski zakon, kojim se razrađuje ustavno pravo na pristup informacijama. Svrha Zakona je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i na ponovnu uporabu informacija fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama, koji je objavljen u „Narodnim novinama" broj 85/15, a stupio je na snagu 9. kolovoza 2015. godine, iako izrijekom ne definira zlouporabu prava, određuje kako tijelo javne vlasti može rješenjem odbiti zahtjev za pristup informaciji ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Osim Zakona o pravu na pristup informacijama u hrvatskom pravnom sustavu postoje i drugi zakoni kojima se ukazuje na mogućnost zlouporabe prava. To je izraženo u članku 10. stavku 2. Zakona o parničnom postupku („Narodne novine“, broj 53/91, 91/92, 58/93, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 02/07, 84/08, 123/08, 57/11, 148/11, 25/13 i 89/14), kojim je propisano da će sud kazniti novčanom kaznom od 500,00 do 10.000,00 kuna fizičku osobu, odnosno od 2.500,00 do 50.000,00 kuna pravnu osobu koja teže zlouporabi prava koja joj pripadaju u postupku, ako tim Zakonom nije drugačije određeno. Zakon o obveznim odnosima („Narodne novine", broj 35/05, 41/08, 125/11 i 78/15), propisuje člankom 6. načelo zabrane zlouporabe prava, na način da je zabranjeno ostvarivanje prava iz obveznog odnosa suprotno svrsi zbog koje je ono propisom ustanovljeno ili priznato. Također Zakon o besplatnoj pravnoj pomoći („Narodne novine", broj 114/13) u članku 13. stavku 1. točki d) propisuje da sekundarna pravna pomoć iz članka 12. stavka 1. navedenog Zakona može odobriti ako se ne radi o obijesnom parničenju, a u stavku 5. istog članka definira kako se smatra da se radi o obijesnom parničenju: ako su očekivanja podnositelja zahtjeva očito nerazmjerna sa stvarnom situacijom, ako je razvidno da podnositelj zahtjeva zlorabi mogućnost podnošenja zahtjeva za pravnu pomoć, ako su očekivanja podnositelja zahtjeva u očitoj suprotnosti s konačnim ishodima u sličnim predmetima ili ako su očekivanja podnositelja zahtjeva u suprotnosti s prisilnim propisima i moralom društva.
U kontekstu zlouporabe prava na pristup informacijama osobito je potrebno istaknuti i ustavno načelo razmjernosti, koje u članku 16. Ustava Republike Hrvatske određuje kako se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje te da svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju. Ujedno je potrebno istaknuti i odredbu članka 14. stavka 2. Ustava Republike Hrvatske kojim je određena jednakost svih pred zakonom, što se odražava u članku 8. Zakona o pravu na pristup informacijama kojim je propisano načelo jednakosti, te je u stavku 1. navedenog zakonskog članka navedeno kako pravo na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija pripada svim korisnicima na jednak način i pod jednakim uvjetima, a korisnici su ravnopravni u njegovom ostvarivanju.
Osim Ustava Republike Hrvatske, Zakon o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09), u članku 6. također propisuje načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa na način da se pravo stranke može ograničiti postupanjem javnopravnih tijela samo kad je to propisano zakonom te ako je takvo postupanje nužno za postizanje zakonom utvrđene svrhe i razmjerno cilju koji treba postići. Također, prilikom vođenja postupka javnopravna tijela dužna su strankama omogućiti da što lakše zaštite i ostvare svoja prava, vodeći pri tome računa da ostvarivanje njihovih prava ne bude na štetu prava trećih osoba niti suprotno javnom interesu.
Prema ustavnom jamstvu prava na pristup informacijama, potrebno je naglasiti kako su ograničenja od pristupa u demokratskom društvu nužna, jer iako je ideal svakog demokratskog društva najveća moguća otvorenost i transparentnost, apsolutna otvorenost i transparentnost, bez zaštite drugih priznatih i legitimnih interesa, dovela bi u određenim slučajevima do povrede ustavom zajamčenih prava građana i vrijednosti zaštićenih pravnim poretkom. Transparentnost tijela javne vlasti vrijednost je suvremenih demokratskih društava. Ideja da vlast treba biti otvorena, vidljiva, pristupačna, informirati građane i organizirane interese o onome što radi i kako troši javna sredstva, danas je globalno prihvaćena. Koristi transparentne vlasti vide se u povećanoj odgovornosti, smanjivanju diskrecije i arbitrarnosti, smanjenoj korupciji, informiranom građanstvu i posljedično boljoj kvaliteti demokracije i vladavini prava.
Povjerenik za informiranje kao neovisno, zakonom uspostavljeno državno tijelo koje osigurava pravnu zaštitu prava na pristup informacijama, u svojem djelovanju prvenstveno ima namjeru ostvarivanja svrhe i cilja Zakona o pravu na pristup informacijama. U tom smislu Povjerenik za informiranje potiče i promiče pravo na pristup informacijama kao demokratsko pravo građana da dođu do informacija u posjedu tijela javne vlasti. Pravo na pristup informacijama je ujedno apostrofirano kao preventivni alat za borbu protiv korupcije, ali i kao pravo koje jača odgovornost i otvorenost tijela javne vlasti, te koje omogućava nadzor građana nad javnom upravom i veću uključenost građana u postupke donošenja odluka i kreiranju javnih politika.
Slijedom navedenog, Povjerenik za informiranje prilikom provedbe nadzora, praćenja i promicanja prava na pristup informacija nastoji kao temeljno načelo pristupa informacijama promovirati načelo javnosti i slobodnog pristupa, koje ukazuje kako su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima Zakona o pravu na pristup informacijama.
Stoga i Povjerenik za informiranje, uz primarno ostvarivanje spomenute svrhe i cilja Zakona o pravu na pristup informacijama i poticanje razvoja transparentne i otvorene javne vlasti, ima također i ulogu zaštitnika drugih ustavnih prava i vrijednosti zaštićenih pravnim poretkom, ali i zaštitnika dostojanstva i normalnog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Uz gore spomenuto ustavnopravno ograničenje prava na pristup informacijama iz članka 38. stavka 4. Ustava Republike Hrvatske, koje govori o nužnosti ograničenja u slobodnom i demokratskom društvu, potrebno je spomenuti i članak 16. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske, kojim je općenito propisano da se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje. Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.
U tom je smislu ograničenje prava na pristup informacijama zbog zlouporabe prava normirano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, na način kojim je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Kod utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti slučaja kako bi se utemeljila odluka o postojanju ili nepostojanju zlouporabe prava. Za procjenu postojanja zlouporabe prava relevantno je i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje iz članka 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama koje određuje da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe. Dakle, tijela javne vlasti i korisnici prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trebaju međusobno surađivati.
U pravnoj teoriji se zlouporaba prava definira kao vršenje sadržaja subjektivnoga prava protivno svrsi prava ili nanošenjem nedopuštene štete interesu trećih osoba. Zabranjena je u svim pravnim sustavima i to izričito ili zabrana proizlazi iz shvaćanja javnoga poretka. Zakonom o pravu na pristup informacijama je omogućeno bilo kojoj fizičkoj ili pravnoj osobi, domaćoj ili stranoj, pravo na pristup informacijama u skladu s uvjetima i ograničenjima koja su propisana navedenim Zakonom, a također je osigurana pravna zaštita u slučaju ograničavanja prava na pristup informacijama. Navedenim Zakonom je zlouporaba prava predviđena kao razlog za odbijanje zahtjeva za pristup informacijama. Zakonom nije definiran sadržaj zlouporabe prava, osim kvalificiranog primjera, te je ostavljeno praksi da uspostavi pravni standard.
lako je pitanje zlouporabe prava pravno uređeno, u praksi zlouporabu prava treba koristiti iznimno i to samo u slučaju kada ponašanje korisnika ometa rad i normalno funkcioniranje tijela javne vlasti imajući u vidu da se ograničava ustavno pravo građana.
Zlouporaba prava na pristup informacijama može se identificirati u situacijama kada pojedini korisnik prava na pristup informacijama, pod određenim okolnostima, ugrožava, ometa ili onemogućava korištenje prava drugih. Korisnik pravo može ugrožavati osobno ili putem drugih korisnika koji od istog tijela javne vlasti učestalim zahtjevima traže informacije. Zlouporaba prava je sukob prava korisnika prava na pristup informacijama i same svrhe Zakona, do kojeg dolazi u određenom trenutku kada korištenje tim pravom, koje je do nekog trenutka procesno i materijalno opravdano, primjerice zbog toga što se pravo ostvaruje na način na koji to određuju postupovne odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno podnošenjem zahtjeva za pristup informacijama, bez navođenja svrhe traženja određenih informacija koje su u posjedu tijela javne vlasti, i slično, dolazi u sukob sa svrhom i ciljem zakonskog uređenja prava na način da se negativno odražava na prava i dužnosti trećih osoba.
Zakon o pravu na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanja predstavljaju opterećenje za tijelo javne vlasti), ali, razumljivo, ne razrađuje dodatne kriterije koje tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir kako bi se moglo ocijeniti da je došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, ostavljajući rješavanje tog pitanja praksi i uspostavljanju pravnog standarda. Iz zakonskog određenja je jasno da je potrebno ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, ali je potrebno naglasiti da u slučaju moguće zloupotrebe prava svrha i subjektivni elementi imaju utjecaj na odlučivanje i ocjenu postojanja javnog interesa, jer se mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Tijelo javne vlasti, bez obzira što korisnik ne treba navesti svrhu traženja informacije, iz eventualne komunikacije s korisnikom i njegovim pojašnjenjima može razmatrati i vrijednost zatraženih informacija za javni interes. Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženje informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest tih zahtjeva. Naime, iz podnositeljevih postupanja po prethodnim zahtjevima ponekad je moguće uočiti određeni model ponašanja podnositelja pa tako, primjerice, podnositelj biva uvijek nezadovoljan s dobivenom informacijom, i nakon zaprimanja informacije postavlja niz dodatnih pojašnjenja iako postoje dokazi da je tijelo javne vlasti ispravno postupilo.
Načini na koje se može zlorabiti pravo na pristup informacijama mnogobrojni su i različiti. Zakon o pravu na pristup informacijama određuje okolnosti koje tijelo javne vlasti može primijeniti kod odbijanja zahtjeva za pristup informacijama, koje se pored ostalog mogu odnositi na podnošenje velikog broja zahtjeva za pristup informacijama. Sama činjenica da se jednim zahtjevom traži više informacije ne mora nužno i automatski značiti da je došlo do zlouporabe prava. Zakonom o pravu na pristup informacijama predviđeno je kao procesno rješenje mogućnost produživanja roka za rješavanje zahtjeva za pristup informacijama, ako korisnik jednim zahtjevom traži više informacija, tako da svaki takav zahtjev kojim se traži više informacija ne može se ocijeniti kao zlouporaba.
Prvi korak u ocjeni je li došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama predstavlja načelo međusobne suradnje i pomoći, što kod zlouporabe znači da se treba cijeniti ponašanje tijela javne vlasti od kojeg su zatražene informacije i korisnika prava na pristup informacijama.
Tijela javne vlasti su obvezna prilikom primjene Zakona o pravu na pristup informacijama rješavati zahtjeve za pristup informacijama te proaktivno objavljivati informacije. Provjeru stupnja usklađenosti sa Zakonom o pravu na pristup informacijama, svako tijelo javne vlasti može učiniti postupkom samoprocjene i to na način da koristi Upitnik o usklađenosti postupanja tijela javne vlasti sa Zakonom o pravu na pristup informacijama koji je izradio Povjerenik za informiranje. Navedeni Upitnik služi kao sredstvo za samoprocjenu u svrhu upravljanja kvalitetom u području osiguravanja transparentnosti i otvorenosti, a Povjereniku za informiranje u svrhu inspekcijskog postupka. Iz dobivenih podataka se može zaključiti o tome koliko je tijelo javne vlasti zaprimilo zahtjeva za pristup informacijama i koliko je od toga broja zahtjeva, podnio pojedini korisnik i postoji li povezanost između korisnika primjerice putem rodbinske povezanost, povezanost fizičke osobe i pravne osobe putem ovlaštenih osoba za zastupanje i si. Zatim je potrebno utvrditi rješava li tijelo javne vlasti zahtjeve korisnika u zakonskim rokovima i koliki je udio zahtjeva koji su riješeni izvan roka i da li se zahtjevi eventualno ne rješavaju u zakonskim rokovima samo u slučaju određenog korisnika ili postoje eventualno opravdani razlozi za nerješavanje pojedinačnog zahtjeva. Osim toga je važno razmotriti koliki je postotak žalbi koje je Povjerenik za informiranje usvajao, koliko je žalbi zbog tzv. šutnje uprave bilo osnovano te je li tijelo javne vlasti postupalo po odlukama Povjerenika za informiranje, Visokog upravnog suda Republike Hrvatske ili nadležnog prekršajnog suda.
Osim rješavanja zahtjeva za pristup informacijama, za ocjenu postupanja tijela javne vlasti potrebno je uzeti u obzir i obvezu tijela javne vlasti da objavljuju informacije na internetskoj stranici. Ukoliko tijelo javne vlasti ne objavljuje informacije samim time stvara se okolnost da korisnici u potrazi za određenim informacijama nemaju drugog načina nego podnijeti zahtjev za pristup informacijama.
Prilikom utvrđivanja moguće zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je razmotriti na koji način je tijelo javne vlasti organiziralo rad službenika za informiranje odnosno je li službeniku za informiranje glavna ili osnovna radna obveza primjena Zakona o pravu na pristup informacija ili ima i druge radne obveze. Također je potrebno razmotriti ukupan broj osoba koje tijelo javne vlasti zapošljava kako bi se mogla utvrditi da li obradom zahtjeva za pristup informacijama dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti jer se određeni broj službenika angažira na obradi zahtjeva za pristup informacijama (izrada preslika, pretvaranje informacija u neki drugi oblik i sl.).
Kod tijela javne vlasti zatim treba cijeniti i postupanje u pojedinim fazama rješavanja zahtjeva za pristup informacijama, kao što je nepotrebno produžavanje rokova za rješavanje zahtjeva, dostave nepotpunih informacija, nepotrebnom komunikacijom s korisnikom kojom se zahtjev ne rješava, a produžava se rješavanje zahtjeva.
Osim toga treba provjeriti stvara li tijelo javne vlasti za korisnika nepotrebne administrativne prepreke prilikom rješavanja zahtjeva za pristup informacijama, kao što je neuvažavanje zahtjeva koji su podneseni putem elektroničke pošte i sl., što u određenim slučajevima može izazvati protureakciju korisnika.
U odnosu na tijela javne vlasti potrebno je obuhvatiti i odnos službenika za informiranje i drugih službenika u tijelu javne vlasti prema korisniku, primjena načela pomoći stranci iz Zakona o općem upravnom postupku, također primjena etičkih načela koje podrazumijeva profesionalno, nepristrano postupanje i primjena stručnog znanja na način da građanima pomaže u ostvarivanju njihovih prava, postupajući u skladu s načelom ustavnosti, zakonitosti i zaštite javnog interesa.
Prilikom razmatranja sadržaja zlouporabe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, moguće je razlaganje na subjektivni i objektivni element, te na cjelinu u kojoj su subjektivni i objektivni elementi u međusobnom odnosu i tako kreiraju posebnu činjeničnu i pravnu situaciju.
U odnosu na pojedinog korisnika prava objektivni element zloupotrebe možemo prepoznati u članku 23. stavku 5. točki 5. Zakona o pravu na pristup informacijama u kojem stoji „...osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti."
Objektivni element zlouporabe ukazuje na činjenicu da iako ponekad kod podnositelja zahtjeva ne mora postojati subjektivni element zlouporabe, zlouporaba prava na pristup informacijama može biti ostvarena i prekomjernim podnošenjem zahtjeva, što dovodi do opterećivanja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te onemogućavanja tijela javne vlasti da obavlja svoju djelatnost, koja se u slučaju tijela javne vlasti obavlja u javnom interesu.
lako Zakon o pravu na pristup informacijama ne određuje koliko zahtjeva može podnijeti pojedini korisnik, objektivni kriterij obuhvaća broj i opsežnost zahtjeva tj. voluminoznost zahtjeva, neodređenost zahtjeva, istovrsne i ponavljajuće zahtjeve, neozbiljne zahtjeve. Zakonom o pravu na pristup informacijama nije ograničen broj zahtjeva koje korisnik može podnijeti. Jedino ograničenje postoji u slučaju da korisnik traži istu informaciju, a nije protekao rok od 90 dana. Prilikom rješavanja velikog broja zahtjeva za pristup informacijama kojim se traže informacije obuhvaćene duljim vremenskim razdobljem, postoji mogućnost da prava stranaka u drugim postupcima kod tijela javne vlasti ne budu adekvatno zaštićena, te može doći i do zastoja u radu tijela javne vlasti i na taj način ograničavanja prava drugih korisnika zbog neobavljanja redovnog posla. To predstavlja prepreku učinkovitom radu tijela, ne samo u području pristupa informacijama, već u svim svojim područjima rada, dok je svrha Zakona o pravu na pristup informacijama putem ostvarivanja prava na pristup javnim informacijama upravo promicanje učinkovitosti u radu i racionalno funkcioniranje uprave, u javnom interesu.
Subjektivni element kod korisnika prava možemo prepoznati u članku 23. stavku 5. točki 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, u kojem stoji kako „jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama." Slijedom navedenog, prilikom utvrđivanja subjektivnog elementa zlouporabe potrebno je utvrditi subjektivni odnos podnositelja zahtjeva prema cilju koji se postiže podnošenjem zahtjeva, odnosno ima li podnositelj zahtjeva namjeru zloupotrebljavanja prava koje dovodi do šikanoznog postupanja.
Subjektivni element zlouporabe bi stoga mogao uči u moralnu kategoriju, koja stavlja u odnos podnositelja zahtjeva, tijelo javne vlasti i javni interes. Subjektivni kriteriji obuhvaćaju korištenje uvredljivog jezik, osobne zamjerke prema tijelu javne vlasti ili pojedinih osoba u tijelu javne vlasti, upornost u podnošenju zahtjeva, neutemeljene optužbe, namjerno izazivanje smetnje i otežavanje rada tijela javne vlasti.
Spajanjem subjektivnog i objektivnog elementa zlouporabe prava rezultat bi se trebao iskazivati u prekoračivanju pravne i moralne granice primjene instituta prava na pristup informacijama, što rezultira u neproporcionalnom i neopravdanom opterećivanju rada i funkcioniranja tijela javne vlasti, bez ostvarivanja javnog interesa koji bi nadilazio moguće opterećenje.
Zahtjevi korisnika prava na pristup informacijama doprinose javnom interesu osobito u slučajevima kada se zahtjevima traže informacije o javnoj potrošnji, radu i odlukama koje donose tijela javne vlasti. Za razliku od takvih slučajeva, korisnici pojedinim zahtjevima mogu tražiti informacije koje nisu nastale u vezi s djelokrugom ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti.
Imajući sve navedeno, potrebno je razmotriti je li u konkretnom slučaju došlo do zlouporabe prava i je li odluka HBOR-a o zlouporabi prava na pristup informacijama utemeljena na zakonu.
Sukladno članku 2. Zakona o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak, HBOR je razvojna i izvozna banka Republike Hrvatske, čiji je cilj poticanje razvitka hrvatskog gospodarstva.
Člankom 10. istoga Zakona propisano je kako svojim poslovanjem HBOR, u okviru svojih ovlasti i nadležnosti, potiče sustavni, održivi i ravnomjeran gospodarski i društveni razvitak, sukladno općim strateškim ciljevima Republike Hrvatske, te je ujedno propisano kako su djelatnosti HBOR-a prvenstveno financiranje obnove i razvitka hrvatskoga gospodarstva, financiranje infrastrukture, poticanje izvoza, potpora razvitku malog i srednjeg poduzetništva, poticanje zaštite okoliša, osiguranje izvoza hrvatskih roba i usluga od netržišnih rizika, te da u cilju obavljanja tih djelatnosti Hrvatska banka za obnovu i razvitak odobrava kredite i druge plasmane, izdaje bankarska i druga jamstva, zaključuje ugovore o osiguranju i reosiguranju, ulaže u dužničke i vlasničke instrumente, obavlja i druge financijske poslove i usluge u svrhu provedbe djelatnosti određenih ovim člankom. Također je propisano da Vlada Republike Hrvatske može povjeriti Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak obavljanje i drugih financijskih poslova ako ocijeni da je to u interesu Republike Hrvatske.
Iz navedenih odredbi je vidljivo da HBOR obavlja niz poslova koji su vitalni za razvitak hrvatskog gospodarstva, stoga opterećivanje u radu može dovesti do realnih i štetnih posljedica za korisnike.
Stoga ako se uzme u obzir da dokumentacija u kojoj se nalaze zatražene informacije sadrži informacije za koje postoji zakonsko ograničenje radi zaštite bankovne tajne koje bi trebalo prekriti, dolazi se do zaključka kako bi omogućavanje pristupa zatraženim informacijama dovelo do prekomjernog opterećivanja rada tijela javne vlasti, jer bi bilo potrebno kopirati svaki dokument i potom prekrivati informacije za koje postoje pojedina zakonska ograničenja.
Kada bi razmatrali samo konkretnu upravnu stvar, to možda i ne bi bio dovoljan razlog za potvrđivanje zloupotrebe prava na pristup informacijama, međutim, neselektivnost i općenitost žaliteljevih zahtjeva, a time i zloupotrebu prava, možemo utvrditi ako uzmemo u obzir i ostale zahtjeve za pristup informacijama koje je podnio žalitelj tijelu javne vlasti, kako bi se u ukupnom kontekstu moglo razmotriti dolazi li do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Slijedom navedenog, uvidom u spis predmeta utvrđeno je kako je žalitelj u razdoblju od 23. siječnja 2017. do 17. prosinca 2018. godine podnio ukupno 48 zahtjeva za pristup informacijama, a prema analizi HBOR-a broj doseže 1352 zahtjeva ako bi se uključili podzahtjevi, koji se ukupno odnose na cca 8330 stranica materijala i cca 8673 odobrenja.
Nadalje, utvrđeno je kako prvostupanjsko tijelo postupa sukladno načelu suradnje, s obzirom da prvotne zahtjeve žalitelja nije odbijalo zbog zlouporabe prava na pristup informacijama, već je povodom žaliteljevog zahtjeva od 21. siječnja 2017. godine, kojim je isti tražio pristup sadržaju prijedloga odluka o kojima je raspravljao i trebao odlučivati Nadzorni odbor HBOR-a tijekom 2016. godine, donijelo je rješenje broj 01/2017 kojim je žalitelju djelomično odobren pristup traženim informacijama, na način da su prekriveni podaci koji su zaštićeni zakonom, te je 27. veljače 2017. godine podnositelju zahtjeva poslan paket s traženim informacijama od 500 strana teksta. Nadalje, HBOR navodi kako je žalitelj i nakon toga nastavio s podnošenjem cijelog niza zahtjeva za dostavom velikog broja informacija, odnosno stranica materijala, čime je očito zloupotrijebio pravo na pristup informacijama, budući da je zbog učestalih zahtjeva za dostavom informacija u kraćem vremenskom razdoblju te zahtjeva kojim se traži velik broj informacija, došlo do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Osim toga, HBOR redovito dostavlja žalitelju podatke koji nisu zaštićeni nekim ograničenjem od pristupa propisanim člankom 15. Zakona o pravu na pristup informacijama te postupa po pravomoćnim rješenjima Povjerenika za informiranje i presudama Visokog upravnog suda RH.
Zlouporabi doprinosi i žaliteljevo zanemarivanje odluka Povjerenika za informiranje (primjerice spomenute KLASA: UP/II-008-07/18-01/128, URBROJ: 401-01/03-18-9 i KLASA: UP/II-008-07/17-01/684, URBROJ: 401-01/03-18-8 od 24. rujna 2018. godine) kojima se u uskraćivao pristup krajnjem korisniku kredita. Visoki upravni sud RH je također svojim presudama potvrđivao rješenja Povjerenika za informiranje u kojima informaciju o raspolaganju javnim sredstvima koja je dostupna javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa predstavlja odobravanje kredita određenoj kreditnoj instituciji, a ne krajnjem korisniku kredita (primjerice presuda poslovni broj: UsII-281/17-6 od 30. studenoga 2017. godine; poslovni broj: UsII-157/18-10 od 26. rujna 2018. godine; UsII-274/l8-14 od 14. studenog 2018. godine).
U konkretnom slučaju je utvrđeno da nije istinita žaliteljeva tvrdnja iz zahtjeva za pristup informacijama od 17. prosinca 2018. godine, u kojem se navodi da HBOR nije postupio sukladno izreci rješenja Povjerenika za informiranje, KLASA: UP/II-008-07/17-01/944, URBROJ: 401-01/05-18-4 od 13. veljače 2018. godine.
Naime, Povjerenik za informiranje je, nakon izvršenog uvida u informaciju koja je predmet postupka, navedenim rješenjem naložio HBOR-u dostavu preslike popisa svih korisnika kredita koje je Hrvatska banka za obnovu i razvitak kreditirala u razdoblju od 1. do 31. kolovoza 2017. godine, uz iznose kredita, a HBOR je dopisom, KLASA: OIU-IO/17-03, URBROJ: DO-18/481 od 6. prosinca 2018. godine, to i učinio, slijedom čega je i postupio sukladno nalogu Povjerenika za informiranje.
Pritom se naglašava kako Povjerenik za informiranje u izreci rješenja od 13. veljače 2018. godine nije naložio dostavu preslike „krajnjih korisnika kredita“, već je HBOR-u naložio dostavu dokumenta naziva „Pregled odobrenih kredita od 1. do 31. kolovoza 2017. godine“ koja sadrži tablice "Korisnik kredita", "Odobreno kn" i „Odobreno eur.“
Slijedom navedenog, u ovoj se upravnoj stvari ne može raditi o zahtjevu za dopunu i ispravak informacije, već o novom zahtjevu, budući da je zahtjev od 17. prosinca 2018. sadržajno drugačije postavljen od zahtjeva od 19. rujna 2017. godine, po kojem je HBOR u potpunosti postupio nakon naloga iz izreke rješenja Povjerenika za informiranje, KLASA: UP/II-008-07/17-01/944, URBROJ: 401-01/05-18-4 od 13. veljače 2018. godine, s obzirom da tražena informacija - popis svih korisnika kredita u razdoblju od 1. do 31. kolovoza 2017. godine sadrži podatke o korisnicima kredita te iznos odobrenog kredita u kunama i eurima, dok se podatak o tzv. konačnom korisniku kredita ne nalazi u navedenom popisu.
Nadalje, u drugostupanjskom postupku izvršen je uvid u presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj: UsII-364/17-14 od 25. listopada 2018. godine, u kojoj Sud prihvaća zaključak Povjerenika za informiranje iz osporenog rješenja KLASA: UP/II-008-07/17-01/944, URBROJ: 401-01/05-18-4 od 13. veljače 2018. godine, vezano za omogućavanje pristupa traženim informacijama, odnosno da tražena informacija predstavlja informaciju o raspolaganju javnim sredstvima koja je dostupna javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa.
U ovom žalbenom predmetu je utvrđeno da zahtjev za pristup informacijama u konkretnom slučaju u kombinaciji sa ostalim zahtjevima za pristup informacijama dovodi do zlouporabe prava na pristup informacijama. Žaliteljevo korištenje instituta prava na pristup informacijama kolidira s javnim interesom zbog kojega navedeni institut postoji, ali ujedno predstavlja i obezvrjeđivane njegova cilja i svrhe. Svako daljnje omogućavanje žalitelju da zlouporabljuje odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama ima za posljedicu neopravdano opterećivanje rada i funkcioniranja tijela javne vlasti, predstavlja prepreku učinkovitom radu tijela te je u suprotnosti s načelima pravičnosti i pravne sigurnosti.
Povjerenik za informiranje je u ovom slučaju dužan zaštiti dostojanstvo i normalno funkcioniranje tijela javne vlasti, ali i sam pravni poredak, te je utvrdio kako je osporeno rješenje pravilno i na zakonu osnovano.
Slijedom navedenog, prigovori i navodi iznijeti u žalbi ne mogu se prihvatiti niti utjecati na drugačije rješenje u ovoj upravnoj stvari, stoga je na temelju članka 116. stavka 1. točke 1. Zakona o općem upravnom postupku odlučeno kao u točki 3. izreke ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan