KLASA: UP/II-008-07/18-01/8
URBROJ: 401-01/03-18-06
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15), povodom žalbe ......... iz Zagreba, ........., izjavljene protiv rješenja Hrvatske banke za obnovu i razvitak Broj: 26/2017 od 21. prosinca 2017. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Hrvatske banke za obnovu i razvitak, broj 26/2017 od 21. prosinca 2017. godine.
2. Odobrava se ......... pravo na pristup preslici popisa svih korisnika kredita koje je Hrvatska banka za obnovu i razvitak kreditirala u razdoblju od 1. do 30. studenoga 2017. godine, uz iznose kredita.
3. Nalaže se Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak da postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja u roku od 30 dana od dana primitka ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacija ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj), kojim je tražio dostavu popisa svih korisnika kredita koje je Hrvatska banka za obnovu i razvitak kreditirala u razdoblju od 1. do 30. studenoga 2017. godine, uz iznose kredita, temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu i to zbog bitne povrede odredaba upravnog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. Žalitelj smatra kako HBOR nije kreditna institucija u smislu Zakona o kreditnim institucijama, već da je posebna pravna osoba koja je ustrojena temeljem Zakona o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak, a čiji ustroj se temelji na Zakonu o trgovačkim društvima, te da je HBOR obvezan na mrežnim stranicama na lako pretraživ način i u strojno čitljivom obliku objavljivati informacije o raspolaganju javnim sredstvima. Žalitelj navodi kako je uvidom u mrežne stranice na adresi www.hbor.hr utvrdio da informacije obuhvaćene zahtjevom nisu dostupne te je podnio pisani zahtjev. Žalitelj smatra kako su u cijelosti nerazumljivi navodi u obrazloženju o navodnom opterećivanju službenika za informiranje radi traženja informacija, niti sadrže objektivne ili subjektivne razloge radi čega bi se moglo smatrati da je pravo na pristup informacijama zlouporabljeno. Žalitelj predlaže da se njegova žalba usvoji te da se naloži dostava traženih informacija.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 11. prosinca 2017. godine zatražio od Hrvatske banke za obnovu i razvitak (dalje u tekstu: HBOR)dostavu popisa svih korisnika kredita koje je HBOR kreditirala u razdoblju od 1. do 30. studenog 2017. godine, uz iznose kredita.
Osporenim rješenjem Hrvatske banke za obnovu i razvitak odbijen je zahtjev žalitelja temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 5. Zakon o pravu na pristup informacijama. U obrazloženju osporenog rješenja navode se svi zahtjevi žalitelja koje je tijelo javne vlasti zaprimilo od 23. siječnja 207. godine do 10. studenoga 2017. godine te o načinu rješavanja svakog pojedinog zahtjeva žalitelja. Navodi se da je žalitelj u razdoblju od 23. siječnja 2017. godine do 11. prosinca 2017. godine podnio 20 zahtjeva za pristup informacijama, odnosno 45 zahtjeva ukoliko bi se uključili podzahtjevi koji se ukupno odnose na cca6.700 stranica materijala i gotovo 7.000 odobrenja te da je očito da je u konkretnom slučaju, zbog ukupnog broja i opsežnosti svih zahtjeva, došlo do opterećenja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te da su ostvarene sve pretpostavke za primjenu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
U žalbenom postupku Povjerenici za informiranje dostavljen je spis na nadležno postupanje zajedno s traženim informacijama.
U drugostupanjskom postupku tijelo javne vlasti je dopisom Klasifikacijska oznaka: OIU-IO/17-03, Urudžbeni broj: DO-18-219 od 8. veljače 2018. godine predložilo prekid ovog postupka sukladno članku 55. Zakona o općem upravnom postupku dok Sud Europske unije ne riješi prethodno pravno pitanje vezano za upravne sporove poslovni broj: UsII-286/17 i poslovni broj UsII-287/17, radi utvrđenja je li članak 16. stavak 3. Zakona o pravu na pristup informacijama usklađen s pravom Europske unije, odnosno Uredbom 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. godine o javnom pristupu dokumenata Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije.
Povjerenica za informiranje smatra da isto ne predstavlja prethodno pitanje u ovom postupku u smislu članka 55. Zakona o općem upravnom postupku.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Nastavno na navedenu zakonsku odredbu, na kojoj je utemeljeno pobijano rješenje, Povjerenica za informiranje je u žalbenom postupku utvrdila kako je HBOR prilikom rješavanja žaliteljevog zahtjeva za pristup informacijama od 11. prosinca 2017. godine, nepotpuno utvrdio činjenično stanje te je pogrešno primijenio pravni propis.
Naime, člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90, 135/97, 8/98, 113/00,124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 - pročišćeni tekst i 5/14), jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.
S obzirom na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
U tom je smislu tijelo javne vlasti dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima se podupiru razlozi uskrate prava na pristup informacijama, s obzirom na to da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja.
Prilikom razmatranja definicije djela zlouporabe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, mogli bi je razložiti na subjektivni i objektivni element, te na cjelinu u kojoj se subjektivni i objektivni element međusobno nadopunjuju.
Subjektivni element zlouporabe možemo prepoznati u prvom dijelu definicije, u kojem stoji kako „jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.“ Slijedom navedenog, prilikom utvrđivanja subjektivnog elementa zlouporabe je potrebno utvrditi subjektivni odnos podnositelja zahtjeva prema cilju koji se postiže podnošenjem zahtjeva, odnosno ima li podnositelj zahtjeva namjeru zloupotrebljavanja prava.
Iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, slučajevi potencijalne zlouporabe prava su drugačiji jer rješavatelj zahtjeva odnosno rješavatelj žalbe mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva te međusobni odnos podnositelja zahtjeva i tijela javne vlasti.
Subjektivni element zlouporabe bi stoga mogao ući u moralnu kategoriju, koja stavlja u odnos podnositelja zahtjeva, tijelo javne vlasti i javni interes.
Objektivni element zlouporabe možemo prepoznati u drugom dijelu definicije, u kojem stoji „…osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.“
Objektivni element zlouporabe ukazuje na činjenicu da iako ponekad kod podnositelja zahtjeva ne mora postojati subjektivni element zlouporabe, biće djela zlouporabe prava na pristup informacijama može biti ostvareno i prekomjernim podnošenjem zahtjeva, što dovodi do opterećivanja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te onemogućavanja tijela javne vlasti da obavlja svoju djelatnost, koja se u slučaju tijela javne vlasti obavlja u javnom interesu.
Drugim riječima, u slučajevima kada su prekomjerno opterećeni radni kapaciteti tijela javne vlasti, može se dogoditi da dođe do ugrožavanja javnog interesa, koji se odražava u redovitom funkcioniranju tijela javne vlasti, ostvarivanju njegove izvorne svrhe te u konačnici zaštiti prava trećih osoba koja ulaze u međuodnos sa tijelom javne vlasti i koje očekuju da će tijelo javne vlasti ispuniti svoju zakonom predviđenu javnu svrhu.
Razumljivo je da kada spojimo subjektivni i objektivni element zlouporabe, rezultat bi se trebao iskazivati u prekoračivanju pravne i moralne granice primjene instituta prava na pristup informacijama, što rezultira u neproporcionalnom i neopravdanom opterećivanju rada i funkcioniranja tijela javne vlasti.
U tom se slučaju pokreće pitanje potrebe ograničavanja prava na pristup informacijama radi zaštite resursa i dostojanstva tijela javne vlasti, ali i radi zaštite samog pravnog poretka, stoga je nužno razmotriti konkretan odnos žalitelja i tijela javne vlasti kako bi se utvrdilo postojanje zlouporabe prava na pristup informacijama.
Ako u konkretnom slučaju procjenjujemo žaliteljevu namjeru da zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, trebali bi razmotriti njegov interes za informacijama koje traži i relevantnost zatraženih informacija za širu zajednicu, učestalost podnošenja zahtjeva prema tijelu javne vlasti i način obraćanja prema tijelu, opseg zatraženih informacija i moguće opterećenje koje bi tijelo javne vlasti imalo prilikom omogućavanja pristupa informaciji.
Slijedom navedenog, razmatrajući interes žalitelja za traženom informacijom u konkretnom slučaju, vidljivo je kako traži informacije o svim korisnicima kredita koje je HBOR kreditirao u razdoblju od 1. do 30. studenoga 2017. godine, uz iznose kredita.
U tom smislu treba ukazati kako je HBOR razvojna i izvozna banka u 100% vlasništvu Republike Hrvatske osnovana sa svrhom kreditiranja obnove i razvitka hrvatskoga gospodarstva. Položaj, poslovi, vlasništvo, ovlaštenja i ustroj Hrvatske banke za obnovu i razvitak kao posebne financijske institucije uređeni su Zakonom o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak („Narodne novine“, broj 138/06 i 25/13). Člankom 5. navedenog Zakona je propisano kako je temeljni kapital HBOR-a 7.000.000.000,00 kuna te da ga uplaćuje Republika Hrvatska iz državnog proračuna. Sukladno članku 8. istoga Zakona Republika Hrvatska jamči za obveze Hrvatske banke za obnovu i razvitak bezuvjetno, neopozivo i na prvi poziv te bez izdavanja posebne jamstvene isprave. Odgovornost Republike Hrvatske kao jamca za obveze Hrvatske banke za obnovu i razvitak je solidarna i neograničena.
S obzirom na navedeno, potrebno je ukazati na odredbu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, koja propisuje kako su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.
U žalbenom postupku je izvršen uvid u informaciju koja je predmet postupka te je utvrđeno da ista nije klasificirana određenim stupnjem tajnosti sukladno Zakonu o tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 79/07 i 86/12).
Slijedom navedenog, u odnosu na podatak o korisnicima kredita, zajedno sa iznosom kredita, ističe se da navedena informacija predstavlja informacije o raspolaganju javnim sredstvima, u smislu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, koja je dostupna javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa. Navedeni stav Povjerenice za informiranje potvrđen je i presudama Visokog upravnog suda RH poslovni broj: UsII-101/15-5 od 2. rujna 2015. godine, poslovni broj: UsII-261/17-8 od 7. prosinca 2017. godine i poslovni broj: UsII-282/17-7 od 7. prosinca 2017. godine. Naime, predmet spora u tim postupcima bio je popis svih korisnika kredita koje je HBOR kreditirao u razdoblju od 2010. do 2013. godine, popis svih korisnika kredita koje je HBOR kreditirao u razdoblju u 2014., 2015. i 2016. godini te popis svih korisnika kredita u razdoblju od 1. siječnja do 30. travnja 2017. godine te je Visoki upravni sud RH zauzeo stav da sredstva iz državnog proračuna predstavljaju javna sredstva, što dovodi do primjene članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Budući da informacije o raspolaganju javnim sredstvima moraju biti dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, ne može se razmatrati pitanje žaliteljeve zlouporabe prava na pristup informacijama, s obzirom na to da informacije o korisnicima kredita, zajedno sa iznosom kredita moraju biti automatski dostupne bilo kojem korisniku prava na pristup informacijama nakon podnošenja zahtjeva za pristup informacijama. Stoga, Povjerenica za informiranje je utvrdila kako je potrebno omogućiti pristup traženim informacijama jer se u konkretnom slučaju ne radi o zlouporabi prava na pristup informacija, iako učestalost podnošenja zahtjeva za pristup informacijama žalitelja na mjesečnoj razini ima elemente opterećivanja rada tijela javne vlasti.
S obzirom na to da tijelo javne vlasti ne objavljuje na internetskim stranicama podatke o korisnicima kredita zajedno sa iznosom kredita, Povjerenica za informiranje ukazuje tijelu javne vlasti kako bi se izbjeglo opterećivanje rada tijela javne vlasti da objavljuje iznose i korisnike kredita na godišnjoj bazi (npr. do 31. siječnja za prethodnu godinu) te da bi isto trebalo propisati kao obvezu, a da bi u tom slučaju preuranjen zahtjev za pristup informacijama mogao predstavljati zlouporabu.
Osim navedenog, ako se razmotri subjektivna i objektivna komponenta moguće zlouporabe prava na pristup informacijama, žaliteljev zahtjev nije zlonamjerno intoniran, niti sadrži ikakve insinuacije glede rada i djelovanja tijela javne vlasti. Gledano s pozicije podnositelja zahtjeva u obraćanju prema tijelu javne vlasti, predmetni zahtjev je u skladu s načelom međusobnog poštovanja i suradnje, propisanog člankom 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama.
Razmatrajući sadržaj žaliteljevog konkretnog zahtjeva za pristup informacijama, u žalbenom je postupku utvrđeno kako se ne može konstatirati njegova voluminoznost, budući da se sastoji od dvije stranice teksta, te kako predmetni zahtjev ne predstavlja opterećenje za tijelo javne vlasti na način da bi rješavanje žaliteljevog zahtjeva ugrozilo redovito obavljanje djelatnosti HBOR-a.
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
Slijedom navedenog, valjalo je sukladno članku 117. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ 47/09), u vezi s člankom 25. stavkom 7. i člankom 16. stavkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, riješiti kao u izreci ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.