KLASA: UP/II-008-07/18-01/712
URBROJ: 401-01/05-18-2
Zagreb, 24. 10. 2018.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... iz Podgorice, JP Radio i televizija Crne Gore, ........., Crna Gora, izjavljene protiv rješenja Hrvatske banke za obnovu i razvitak, broj: 26/2018 od 13. 9. 2018. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Hrvatske banke za obnovu i razvitak, broj 26/2018 od 13. 9. 2018 godine.
2. Odobrava se ......... pravo na pristup preslici Pravilnika o zaštiti poslovne i bankovne tajne u HBOR-u.
3. Nalaže se Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak da postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja u roku od 30 dana od dana primitka ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Pobijanim rješenjem Hrvatske banke za obnovu i razvitak (u daljnjem tekstu: HBOR) odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žaliteljica) kojim je žaliteljica zatražila dostavu općeg akta HBOR-a koji sadrži podrobnije odredbe o poslovnoj tajni. Predmetni zahtjev je odbijen temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., u svezi članka 15. stavka 2. točke 7. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojim je propisano da tijelo javne vlasti može ograničiti pristup informaciji u ostalim slučajevima utvrđenim zakonom, budući da žaliteljica nema boravište u Republici Hrvatskoj, odnosno drugoj državi članici EU.
Žaliteljica je na pobijano rješenje pravovremeno izjavila žalbu, u kojoj u bitnom navodi kako izjavljuje žalbu zbog nepotpuno i pogrešno utvrđenih činjenica u prvostupanjskom postupku, nevođenu računa o pravilima postupka koja su bila od utjecaja na rješavanje stvari i zbog pogrešne primjene pravnog propisa na temelju kojeg se rješava stvar. Žaliteljica potom citira zakonske i ustavne odredbe koje se odnose na pristup informacijama i kojim se ustanovljuje jednakost korisnika u ostvarivanju prava pred tijelima javne vlasti, bez obzira jesu li državljani Republike Hrvatske ili stranci. Žaliteljica smatra kako ne postoji niti jedan zakonski razlog da se ograniči pristup traženoj informaciji, te kako se primjena Zakona o pravu na pristup informacijama, koji je usklađen sa pravnom stečevinom Europske Unije, ne može dovoditi u pitanjem vlastitim tumačenjem Uredbe 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. godine o javnom pristupu dokumenata Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije. Žaliteljica navodi da je tumačenje HBOR-a, osim što je protivno Ustavu RH i Zakonu o pravu na pristup informacijama, logički neodrživo, budući da bi tada bilo koji podnositelj sa prebivalištem u državi članici Europske unije mogao dobiti zatražene informacije, te ih sukladno načelu raspolaganja informacijama dostaviti žaliteljici.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žaliteljica zahtjevom za pristup informacijama od 22. 2. 2018. godine zatražila od HBOR-a dostavu općeg akta, kojega je donio Nadzorni odbor HBOR-a, na osnovi kojeg se određuje poslovna tajna nad određenim informacijama koje su u posjedu HBOR-a. Nakon što je HBOR dostavio žaliteljici poveznicu na Statut HBOR-a, koji je dostupan na internetskoj stranici tijela javne vlasti, žaliteljica je 28. 8. 2018. godine novim zahtjevom zatražila pristup općem aktu kojeg donosi Uprava HBOR-a, a koja sadrži podrobnije podatke o poslovnoj tajni, čuvanju podataka i imovine HBOR-a, sukladno članku 30. stavku 2. Statuta HBOR-a.
U obrazloženju pobijanog rješenja kojim je odbijen žaliteljičin zahtjev od 28. 8. 2018. godine, HBOR u bitnom navodi kako je, uz odredbe Zakona o HBOR-u i Zakona o pravu na pristup informacijama, uzeo u obzir i odredbu članka 2. stavka 2. Uredbe 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. godine o javnom pristupu dokumenata Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, koja propisuje da institucije mogu odobriti pristup dokumentima svakoj fizičkoj ili pravnoj osobi koja nema boravište u državi članici ili u njoj nema registrirano sjedište. HBOR zaključuje kako po navedenoj odredbi dostupnost dokumentima osobama koje nemaju boravište u državi članici nije obligatorna. HBOR potom navodi kako provedbom testa razmjernosti i javnog interesa zaključuje kako može ograničiti pristup traženoj informaciji temeljem članka 15. stavka 2. točke 7. Zakona o pravu na pristup informacijama, a vezano uz članak 2. stavak 2. Uredbe 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. godine o javnom pristupu dokumenata Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, odnosno da ne postoji obveza dostave dokumenata trećoj osobi koja nema boravište u državi članici EU te da bi dostavljanjem traženog dokumenta bio ozbiljno povrijeđen interes HBOR-a za zaštitom informacija te da prevladava potreba zaštite prava na ograničenje pristupa informacijama zbog nepostojanja javnog interesa za dostavom internog dokumenta hrvatske razvojne banke osobi s prebivalištem u državi koja nije članica EU.
Nastavno na navedenu zakonsku odredbu, na kojoj je utemeljeno pobijano rješenje, Povjerenica za informiranje je u žalbenom postupku utvrdila kako je HBOR prilikom rješavanja žaliteljičinog zahtjeva za pristup informacijama pogrešno protumačio i nepravilno primijenio odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama i Uredbe 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. godine o javnom pristupu dokumenata Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije.
Naime, odredbom članka 23. stavka 5. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.
Prema odredbi članka 15. stavka 2. točke 7. Zakona o pravu na pristup informacijama tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji u ostalim slučajevima utvrđenim zakonom, dok je člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovog Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa.
Slijedom navedenog, HBOR bi mogao primijeniti odredbu članka 15. stavka 2. točke 7. Zakona o pravu na pristup informacijama kada bi utvrdio postojanje odredbe posebnog Zakona, po mogućnosti lex specialisa u odnosu na Zakon o pravu na pristup informacijama, kojim je utvrđeno posebno ograničenje od pristupa zatraženoj informaciji.
U ovoj upravnoj stvari HBOR ne samo da nije utvrdio postojanje posebnog zakona kojim je utvrđeno posebno ograničenje od pristupa zatraženoj informaciji, već su u prvostupanjskom postupku počinjene i sljedeće povrede odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama i pogrešno tumačenje odredbi Uredbe 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. godine o javnom pristupu dokumenata Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije:
1. Diskriminacija korisnika prava na pristup informacijama.
Člankom 5. stavkom 1. točkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je korisnik prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija svaka domaća ili strana fizička i pravna osoba.
Drugim riječima, Zakon o pravu na pristup informacijama ne radi nikakvu distinkciju između korisnika prava na pristup informacijama, a pogotovo ne u odnosu na njihovo državljanstvo ili prebivalište/boravište, na čemu HBOR temelji svoje nezakonito rješenje.
Osim toga, načelo jednakosti, propisano člankom 8. navedenog Zakona, propisuje kako pravo na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija pripada svim korisnicima na jednak način i pod jednakim uvjetima te da su korisnici ravnopravni u njegovu ostvarivanju. Stavkom 2. navedenog zakonskog članka propisano je da tijela javne vlasti ne smiju staviti korisnike u neravnopravan položaj, a osobito na način da se pojedinim korisnicima informacija pruža prije nego ostalima ili na način kojim im se posebno pogoduje.
Ukazuje se i na žaliteljičino ispravno navođenje ustavnih odredbi, kojima se utvrđuje jednakost državljana Republike Hrvatske i stranaca pred zakonom, sudovima i tijelima javne vlasti.
2. Pogrešna primjena Uredbe 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. godine o javnom pristupu dokumenata Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije.
Zahtjev za pristup informacijama podnesen tijelu javne vlasti u Republici Hrvatskoj, u ovom slučaju HBOR-u, u ingerenciji je nacionalnog zakonodavstva, odnosno podnosi se i rješava sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama, koji je usklađen sa europskom pravnom stečevinom.
Drugim riječima, HBOR može primjenjivati odredbe navedene Uredbe isključivo kao korisnik kada želi pristupiti dokumentima institucija Europske unije, a nikako kao tijelo čijim se dokumentima želi pristupiti, budući da HBOR nije institucija Europske unije, niti predstavlja agenciju koju su osnovale institucije Europske unije u smislu točke 8. Preambule Uredbe.
Naglašava se kako predmetna Uredba regulira pristup dokumentima institucija Europske unije, dok Zakon o pravu na pristup informacijama uređuje pitanje pristupa informacijama u posjedu tijela javne vlasti u Republici Hrvatskoj.
Uredbe Europske unije imaju opću primjenu te su u potpunosti obvezujuće i izravno primjenjive u svim državama članicama Europske unije. Njihova je svrha da zamijene postojeće propise jedinstvenim europskim aktom, odnosno da unificiraju pravo EU.
U tom smislu, predmetna Uredba nije zamijenila niti derogirala odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da ima potpuno drugačije područje primjene, a osim toga, članak 2. Zakona o pravu na pristup informacijama jasno utvrđuje usklađenost navedenog Zakona sa propisima Europske unije.
3. Greške u postupku.
Sukladno članku 16. Zakona o pravu na pristup informacijama, tijela javne vlasti trebaju provesti test razmjernosti i javnog interesa u odnosu na zakonom utvrđeno ograničenje od pristupa zatraženoj informaciji.
Člankom 16. stavkom 2. navedenog Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. ovog Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
Slijedom navedenog, HBOR je pristupio provedbi testa razmjernosti i javnog interesa bez da je uopće utvrdio postojanje zakonskog ograničenja od pristupa zatraženoj informaciji, što provedeni test čini irelevantnim i nezakonitim.
4. Povreda kogentne norme o proaktivnoj objavi informacija.
Člankom 10. stavkom 1. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je kako su tijela javne vlasti obvezna na internetskim stranicama na lako pretraživ način i u strojno čitljivom obliku objavljivati opće akte koje donose, kojima se utječe na interese korisnika, s razlozima za njihovo donošenje.
Pravilnik o zaštiti poslovne i bankovne tajne u HBOR-u predstavlja opći akt kojim se utječe na interese korisnika, budući da utječe na mogućnost korisnika da dođu u posjed informacija tijela javne vlasti.
HBOR se, slijedom navedenog, oglušio o kogentnu normu Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da je navedenu informaciju već trebao imati proaktivno objavljenu na svojim internetskim stranicama.
U žalbenom postupku nisu utvrđeni zakonski razlozi zbog kojih bi se mogao ograničiti pristup zatraženoj informaciji, štoviše, zatražena informacija je već trebala biti proaktivno objavljena na internetskim stranicama HBOR-a.
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
Slijedom navedenog, valjalo je sukladno članku 117. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09), u vezi s člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama, riješiti kao u izreci ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.