KLASA: UP/II-008-07/17-01/952
URBROJ: 401-01/11-18-2
Zagreb, 22. listopada 2018.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15), povodom žalbe ......... iz Koprivnice, ........., izjavljene protiv rješenja trgovačkog društva Piškornica – sanacijsko odlagalište d.o.o. Urbroj: PSO-326/17-186 od 18. listopada 2017. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje trgovačkog društva Piškornica – sanacijsko odlagalište d.o.o. Urbroj: PSO-326/17-186 od 18. listopada 2017. godine.
2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za dopunu i ispravak informacije ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) od 16. listopada 2017. godine kojim je zatražio rezultate analiza podzemnih voda na četiri opažačke bušotine za razdoblje od 15. rujna 2015. godine do 29. rujna 2016. godine, analize ispitivanja sastava i količine kontrolnih tvari procjednih voda za razdoblje od 15. rujna 2015. godine do 25. rujna 2016. godine, nalaz kontrole slijeganja tijela odlagališta i nasipne težine od 15. rujna 2015. godine do 31. kolovoza 2017. godine, izvještaj mjerenja kvalitete zraka za razdoblje od 1. siječnja do 31. kolovoza 2017. godine i nalaz kontrole sastava i količine odloženog otpada i elauata za tehnološki otpad za razdoblje od 15. rujna 2015. godine do 21. veljače 2017. godine, temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama jer žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da je zahtjevom za pristup informacijama od 22. rujna 2017. godine zatražio od tijela javne vlasti da mu se za razdoblje od 15. rujna 2015. godine do 31. kolovoza 2017. godine dostave sljedeće informacije: rezultati analiza podzemnih voda na 4 opažačke bušotine, analiza ispitivanja sastava i količine kontrolnih tvari procjednih voda, nalaz kontrole slijeganja tijela odlagališta i naspine težine te nalaze kontrole sastava i količine odloženog otpada i elauata za tehnološki otpad te za razdoblje od 1. siječnja do 31. kolovoza 2017. godine izvještaji kvalitete zraka. Nadalje, navodi da je dana 14. listopada 2017. godine zaprimio informaciju koja je nepotpuna, pa je zatražio da mu se temeljem članka 24. stavka 1. i 2. dostavi dopuna traženih informacija. Nadalje, navodi da mu je odbijanjem zahtjeva uskraćeno zakonsko ostvarivanje prava na pristup informacijama te rješenje osporava u cijelosti zbog nepotpuno i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja. Također, navodi da je tijelo javne vlasti obveznik Aarhuške konvencije, a učestalije traženje dokumenata nije iz želje za zagušenjem rada trgovačkog društva Piškornica – sanacijsko odlagalište d.o.o., nego s ciljem što potpunijeg informiranja te smatra da je predmetno rješenje očiti pokušaj skrivanja informacija, naročito zato što se tražila nadopuna informacija koje tijelo javne vlasti vjerojatno posjeduje, ali ih je iz neznanih razloga propustilo dostaviti. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.
Uvidom u spise predmeta, a koje čini i preslika Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2017. godinu trgovačkog društva Piškornica – sanacijsko odlagalište d.o.o., koji je dostavljen kao dio spisa predmeta Povjerenice za informiranje KLASA: UP/II-008-07/17-01/949, utvrđeno je da žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 22. rujna 2017. godine zatražio da mu se za razdoblje od 15. rujna 2015. godine do 31. kolovoza 2017. godine dostave rezultati analiza podzemnih voda na 4 opažačke bušotine, analiza ispitivanja sastava i količine kontrolnih tvari procjednih voda, nalaz kontrole slijeganja tijela odlagališta i naspine težine, zapisnici o pregledu obodnih voda i stanja ploha nakon svake veće kiše i nalaze kontrole sastava i količine odloženog otpada i elauata za tehnološki otpad, za razdoblje od 1. siječnja do 31. kolovoza 2017. godine da mu se dostave izvještaji analize voda, izvještaji kvalitete zraka, izvještaji Sustav i koncentracija deponijskog plina te građevinski projekt za sanaciju Piškornice izrađen od strane IGH i to Knjiga 1, Tehnološko građevinski projekt odlaganja otpada.
Nadalje, utvrđeno je da je predmetni žaliteljev zahtjev usvojen te je žalitelj, smatrajući da dostavljene informacije nisu potpune, dana 16. listopada 2017. godine tijelu javne vlasti, sukladno odredbi članka 24. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, zahtjev za dopunu i ispravak informacije kojim je zatražio rezultate analiza podzemnih voda na četiri opažačke bušotine za razdoblje od 15. rujna 2015. godine do 29. rujna 2016. godine, analize ispitivanja sastava i količine kontrolnih tvari procjednih voda za razdoblje od 15. rujna 2015. godine do 25. rujna 2016. godine, nalaz kontrole slijeganja tijela odlagališta i nasipne težine od 15. rujna 2015. godine do 31. kolovoza 2017. godine, izvještaj mjerenja kvalitete zraka za razdoblje od 1. siječnja do 31. kolovoza 2017. godine i nalaz kontrole sastava i količine odloženog otpada i elauata za tehnološki otpad za razdoblje od 15. rujna 2015. godine do 21. veljače 2017. godine.
Postupajući po predmetnom zahtjevu za dopunu i ispravak informacije trgovačko društvo Piškornica – sanacijsko odlagalište d.o.o. donijelo je rješenje Urbroj: PSO-326/17-186 od 18. listopada 2017. godine kojim je isti odbijen temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
U obrazloženju pobijanog rješenja u bitnome se navodi da je žalitelj zahtjevom od 22. rujna 2017. godine zatražio čak devet informacija koje su mu dostavljene u opsegu i formi kojom tijelo javne vlasti raspolaže. Nadalje, navodi se da je žalitelj u razdoblju od 22. rujna do 9. listopada 2017. godine, odnosno u 12 radnih dana, podnio ukupno deset zahtjeva za pristup informacijama na koje mu je odgovoreno ili je rad na odgovoru u tijeku, a korisnik je nakon toga nastavio sa svojom praksom te podnio još šest zahtjeva, što dovodi do zaključka da se u razdoblju kraćem od mjesec dana (22. rujna do 17. listopada 2017. godine) žalitelj podnio ukupno 16 zahtjeva za pristup informacijama, a iz količine podnesenih zahtjeva i dinamike njihovog podnošenja očigledno je da žalitelj zloupotrebljava svoje pravo na pristup informacijama i da se radi o šikanoznom postupanju koje za cilj ima isključivo opteretiti rad i redovito funkcioniranje tijela javne vlasti. Također, navodi se da kompleksnost, opsežnost i količina informacija i podataka koje žalitelj traži zahtijevaju rad i angažman velikog broja djelatnika, a takvim je postupanjem osujećen sam cilj Zakona o pravu na pristup informacijama iz članka 3. i načelo međusobnog poštivanja i suradnje.
A obzirom da je iz pobijanog rješenja trgovačkog društva Piškornica – sanacijsko odlagalište d.o.o. razvidno da je razlog odbijanja žaliteljeva zahtjeva za dopunu i ispravak informacije zlouporaba prava na pristup informacijama, u drugostupanjskom postupku kod utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti, a relevantno je i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje kojim je propisano da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe. Dakle, tijela javne vlasti i korisnici prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trebaju međusobno surađivati.
S obzirom na veći broj žalbenih predmeta, Povjerenica za informiranje je u žalbenom postupku, u spisu KLASA: UP/II-008-07/17-01/949, zatražila od trgovačkog društva Piškornica – sanacijsko odlagalište d.o.o. da joj kao dio spisa predmeta dostavi sve zahtjeve žalitelja zaprimljene u 2017. godini, presliku Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2017. godinu (dalje u tekstu: Upisnik), te da popuni i dostavi upitnik objavljen na linku http://www.pristupinfo.hr/procjena-i-samoprocjena-uskladenosti-sa-zakonom-o-pravu-na-pristup-informacijama/. Uvidom u dostavljeno utvrđeno je da je u 2017. godini, zaključno sa 16. listopadom 2017. godine, tijelo javne vlasti zaprimilo ukupno 15 zahtjeva za pristup informacijama i 2 zahtjeva za dopunu i ispravak informacije, a sve zahtjeve podnio je žalitelj i to nakon 1. rujna 2017. godine. Od ukupnog broja zahtjeva sedam ih je usvojeno, tri odbijeno, četiri zahtjeva su odbačena, povodom jednog zahtjeva izdana je obavijest, dok je postupanje po dva zahtjeva obustavljeno.
Nadalje, uvidom u dostavljeno utvrđeno je da se žaliteljeva traženja odnose na rad tijela javne vlasti te da informacije koje je žalitelj zatražio, po svojoj naravi predstavljaju informacije o okolišu iz članka 4. stavka 1. točke 10. Zakon o zaštiti okoliša (“Narodne novine” 80/13, 153/13, 78/15 i 12/18) kojim je propisano da je informacija o okolišu svaka informacija u pisanom, vizualnom, slušnom, elektroničkom ili drugom materijalnom obliku, koja se odnosi na okoliš, njegove sastavnice i opterećenja, a posebice o opterećivanju okoliša: emisijama, imisijama, otpadu, bioraznolikosti i krajobraznoj raznolikosti, prostoru, kulturnoj baštini, prirodnim pojavama, stanju sastavnica okoliša, postupcima tijela javne vlasti koji se odnose na donošenje propisa, općih i pojedinačnih akata u vezi sa zaštitom okoliša, i/ili koji se odnose na donošenje strategija, planova, programa i izvješća o okolišu, sastavnicama okoliša i opterećenjima, te informacija o učinkovitosti provedbe strategija, planova, programa i mjera, stanju i mjerama i načinima održavanja projektiranog stanja postrojenja i drugih objekata, koji bi mogli utjecati na onečišćivanje okoliša i sastavnica okoliša, odnosno koji bi mogli utjecati na s okolišem povezana opterećenja i/ili postupke.
S tim u vezi valja istaknuti da je okoliš je dobro od interesa za Republiku Hrvatsku i ima njezinu osobitu zaštitu čineći time informacije o okolišu informacijama od posebnog značaja i interesa za javnost. Ustavna je obveza države da, vođena načelima održivog razvoja, svima osigura uvjete za zdrav okoliš. Međutim, to nije isključivo obveza države, već je obveza svakoga, da u sklopu svojih ovlasti i djelatnosti, osobitu skrb posveti zaštiti zdravlja ljudi, prirode i ljudskog okoliša. Pravo na sudjelovanje javnosti u odlučivanju o određenim djelatnostima vezano za pitanja zaštite okoliša, predstavlja značajan alat koji građanima daje legitimaciju da budu aktivni sudionici u kreiranju odluka i politika koje se odnose na zaštitu okoliša. U tom smislu, dostupnost informacija o okolišu od posebne je važnosti i javnog interesa. Pristup informacijama i sudjelovanje javnosti u pitanjima koja se tiču okoliša uređen je Zakonom o zaštiti okoliša, ujedno i Uredbom o informiranju i sudjelovanju javnosti i zainteresirane javnosti u pitanjima zaštite okoliša („Narodne novine“, broj 64/08) koja je donesena temeljem Zakona o pravu na pristup informacijama iz 2007. godine. Zakonom o pravu na pristup informacijama iz 2013. godine preuzeta je Direktiva 2003/4/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 28. siječnja 2003. o javnom pristupu informacijama o okolišu i stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 90/313/EEZ (SL L 41, 14.2. 2003.) te je ujedno usklađena s Konvencijom o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (Aarhuška konvencija), koja je implementirana u hrvatsko pozitivno pravo Zakonom o potvrđivanju Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša („Narodne novine - Međunarodni ugovori" broj 1/07). Aarhuška konvencija, čija je svrha razvoj okolišne demokracije i koja predstavlja međunarodni pravni okvir u području zaštite okoliša za sve stranke Konvencije, je u odnosu na Hrvatsku stupila na snagu 25. lipnja 2007. godine.
Također, uvidom u spis predmeta utvrđeno je da se u ovom slučaju radi o zahtjevu za dopunu i ispravak informacije iz članka 24. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama kojim je propisano da ako korisnik smatra da informacija pružena na temelju zahtjeva nije točna ili potpuna, može zahtijevati njezin ispravak, odnosno dopunu u roku od 15 dana od dana dobivanja informacije. Odnosno, uvidom u sadržaj predmetnog zahtjeva za dopunu i ispravak informacije od 16. listopada 2017. godine proizlazi da žalitelj traži nadopunu u pet od devet točaka njegovog zahtjeva za pristup informacijama od 22. rujna 2017. godine na način da traži dostavu prethodno pobrojanih informacija za određena vremenska razdoblja koja mu nisu dostavljena.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2. i 3., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.
Prilikom ocjene je li u određenom slučaju došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, prvo u obzir treba uzeti načelo međusobne suradnje i pomoći propisano u članku 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama, što kod zlouporabe znači da se treba cijeniti ponašanje tijela javne vlasti od kojeg su zatražene informacije i korisnika prava na pristup informacijama. Zakon o pravu na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanje predstavljaju opterećenje za tijelo javne vlasti), ali, razumljivo, ne razrađuje dodatne kriterije koje tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir kako bi se moglo ocijeniti da je došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, ostavljajući rješavanje tog pitanja praksi i uspostavljanju pravnog standarda. Iz zakonskog određenja je jasno da je potrebno ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, ali je potrebno naglasiti da u slučaju moguće zlouporabe prava svrha i subjektivni elementi imaju utjecaj na odlučivanje i ocjenu postojanja javnog interesa, jer se mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Tijelo javne vlasti, bez obzira što korisnik ne treba navesti svrhu traženja informacije, iz eventualne komunikacije s korisnikom i njegovim pojašnjenjima može razmatrati i vrijednost zatraženih informacija za javni interes. Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženja informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest podnositeljevih zahtjeva jer je iz podnositeljevih postupanja po prethodnim zahtjevima ponekad je moguće uočiti određeni model ponašanja podnositelja.
Cijeneći sve činjenice i okolnosti, a osobito činjenicu da se u predmetnom slučaju radi o informacijama o okolišu te da je žalitelj zahtjev podnio sukladno odredbi članka 24. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, u žalbenom postupku utvrđeno je da, unatoč broju podnesenih zahtjeva, nema zloupotrebe prava na pristup informacijama od strane žalitelja u smislu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
S obzirom da tijelo javne vlasti u žalbenom postupku nije Povjerenici za informiranje dostavilo informacije koje su predmet žaliteljevog zahtjeva, nužno je poništiti osporeno rješenje te vratiti predmet na prvostupanjski postupak.
U postupku prije donošenja rješenja nadležno tijelo mora utvrditi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku, riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
Prilikom rješavanja predmetnog zahtjeva za dopunu i ispravak informacija od 16. listopada 2017. godine tijelo javne vlasti posjeduje li informacije koje je žalitelj zatražio, odnosno utvrditi koje su informacije žalitelju pružene prema zahtjevu od 22. rujna 2017. godine te ima li osnove za dopunu tih informacija. Pri tome valja imati na umu da pristup informaciji u smislu Zakona o pravu na pristup informacijama pretpostavlja pristup već gotovoj i postojećoj informaciji, dakle informaciji koja postoji u materijaliziranom obliku, odnosno zakonska definicija informacije ne uključuje obvezu tijela javne vlasti da izrađuje analize, izvješća i sastavlja odgovore na pitanja, sastavlja izjave, pokreće postupke ili da obavlja dodatne aktivnosti, odnosno ako se informacija nalazi unutar elektroničke baze podataka, tijelo javne vlasti treba biti u mogućnosti jednostavnim pretraživanjem doći do tražene informacije. Ako tijelo javne vlasti utvrdi da je žalitelju pružilo sve informacije koje posjeduje, dužno je postupiti sukladno odredbi članka 23. stavka 5. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama kojom je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako utvrdi da nema osnove za dopunu i ispravak dane informacije iz članka 24. ovog Zakona.
Ukoliko se radi o obimnoj dokumentaciji, tijela javne vlasti imaju pravo, sukladno odredbi članka 19. stavka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, tražiti od korisnika naknadu stvarnih i materijalnih troškova koji nastanu pružanjem informacije, a na izračun navedene naknade primjenjuju se Kriteriji za određivanje visine naknade stvarnih i materijalnih troškova i troškova dostave informacije („Narodne novine“, broj 12/14 i 15/14).
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti ih odgovarajućim dokazima, te utvrditi mogu li se preslike zatraženih informacija ili određenih dijelova zatraženih informacija temeljem odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama dostaviti žalitelju i na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja, nakon primitka rješenja u zakonskom roku riješiti ovu upravnu stvar.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.