KLASA: UP/II-008-07/18-01/519
URBROJ: 401-01/05-18-2
Zagreb, 11. 10. 2018.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... iz Ploča, ......... izjavljene protiv rješenja Grada Ploča, KLASA: UP/I-008-01/18-01/01, URBROJ: 2165-02-18-1 od 15. 6. 2018. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Grada Ploča, KLASA: UP/I-008-01/18-01/01, URBROJ: 2165-02-18-1 od 15. 6. 2018. godine.
2. Odobrava se ......... pravo na pristup preslici Analize poslovanja i ključnih pokazatelja za razdoblje od 1. 1. 2016. do 31. 5. 2017. godine za: a) Grad Ploče, b) Dom športova Ploča, c) Dječji vrtić Ploče, d) Radio postaja Ploče d.o.o., e) Autobusni kolodvor d.o.o., f) Javna vatrogasna postrojba Grada Ploča, g) Komunalno održavanje d.o.o., h) Pučko otvoreno učilište d.o.o., i) Izvor Ploče
3. Nalaže se Gradu Ploče da u roku od 30 dana od zaprimanja ovog rješenja omogući ......... pristup odobrenoj informaciji, sukladno točki 2. izreke ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem Grada Ploča odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) kojim je zatražena vanjska revizija Grada Ploča i ustanova u vlasništvu Grada Ploča. Predmetni zahtjev odbijen je temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 2., a u vezi s člankom 15. stavkom 2. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što zatražena informacija predstavlja poslovnu ili profesionalnu tajnu.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno izjavio žalbu u kojoj navodi kako rješenje osporava u cijelosti zbog nepotpuno i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja i zbog pogrešne primjene zakona. Žalitelj navodi kako je uslugu revizije Grada Ploča, ustanova i trgovačkih društava u gradskom vlasništvu nabavljena postupkom jednostavne nabave te plaćena iz proračunskih sredstava, s tim da je na sjednici Gradskog vijeća od 4. 11. 2017. godine vijećnicima dostavljen sažetak rezultata revizije, dakle ne cjeloviti dokument. Žalitelj smatra kao je neutemeljeno pozivanje na Međunarodne standarde za povezane usluge 4400 kao razloga uskrate revizijskog izvješća, te naglašava kako je u cjelokupnoj javnosti trajala široka javna rasprava vezana za navedeno izvješće jer se na osnovu izvješća kvalificiralo izvršenje više kaznenih djela od strane bivšeg gradonačelnika, ravnatelja ustanova i direktora trgovačkih društava u vlasništvu Grada Ploča, čime je opravdan javni interes za objavljivanjem cjelovitog izvješća. Predlaže da se njegova žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je kako je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 29. 5. 2018. godine zatražio od Grada Ploča dostavljanje preslike vanjska revizija Grada Ploča i ustanova u vlasništvu Grada Ploča.
Grad Ploče je povodom predmetnog zahtjeva donio pobijano rješenje u kojem je odbio žaliteljev zahtjev u bitnom navodeći kako je zatražena informacija poslovna ili profesionalna tajna sukladno Zakonu o reviziji („Narodne novine“, broj 127/17.) i Međunarodnom standardu za povezane usluge 4400. Grad Ploče u nastavku rješenja precizira kako ugovoreni angažman s BDO Croatia d.o.o predstavlja dogovorene postupke odnosno druge revizijske usluge i to reviziju poslovanja, reviziju usklađenosti i povezane revizije financijskih izvještaja, te je o obavljenoj reviziji izdano izvješće o utvrđenom činjeničnom stanju, kao i posljedične preporuke u cilju poboljšanja efikasnosti upravljanja Gradom Ploče, ustanovama i društvima. Informacije sadržane u izvješću o obavljenoj reviziji predstavljaju revizorsku tajnu i kao takve zaštićene su odredbama Zakona o reviziji, a distribucija izvješća ograničena i propisana Međunarodnim standardom za povezane usluge. Nadalje se navodi kako sukladno članku 46. Zakona o reviziji revizorsko društvo priprema cjelovitu i preglednu radnu dokumentaciju koja potkrepljuje revizorsko izvješće, koja je vlasništvo revizorskog društva, predstavlja revizorsku tajnu i može se koristiti samo za potrebe zakonske revizije u skladu s odredbama ovoga Zakona i u skladu sa zakonom kojim se uređuje zaštita tajnosti podataka te za potrebe nadzora i postupaka koje provodi Ministarstvo financija. Grad potom navodi kako je sukladno točki 6. Međunarodnog standarda za povezane usluge 4400 distribucija izvješća ograničena samo na one stranke koje su se dogovorile o postupcima što ih je trebalo obaviti jer bi drugi, koji nisu upoznati s razlozima tih postupaka, mogli pogrešno tumačiti rezultate, dok točka 9. navedenog Međunarodnog standarda izrijekom propisuje ograničenje u distribuciji izvješća o činjeničnom stanju. Grad Ploče navodi kako je nakon provedenog testa razmjernosti i javnog interesa donio rješenje o ograničavanju prava na pristup informacijama jer u konkretnom slučaju javni interes ne prevladava u odnosu na štetu koja bi mogla nastati po zaštićene interese. Osim toga, navodi se kako je tvrtka BDO Croatia d.o.o., koja je izradila predmetnu Analizu, mišljenja da gradskim vijećnicima može biti dostupan samo sažetak Analize, što im je i dostavljeno. Dodaje se kako prema navodima revizorskog društva, pozivom na naprijed citirane odredbe, postoji izričita zabrana dostave drugim stranama, što ukazuje na mogućnost nastanka eventualne štete revizorskom društvu. S obzirom na navedeno stajalište revizorskog društva, postoji objektivna mogućnost, u slučaju dostave materijala, pokretanje postupka od strane revizorskog društva protiv Grada Ploča radi povrede odredaba zakona i radi naknade štete. Grad Ploče posebno napominje kako je ponovljen upit revizorskom društvu o mogućnosti dostave materijala, te je isto društvo dopisom od 13. 6. 2018. godine nanovo iznijelo izričito stajalište o zabrani dostave. Grad Ploče je, slijedom navedenog, rješenjem odbio žaliteljev zahtjev za pristup informacijama.
U drugostupanjskom postupku je utvrđeno kako je Grad Ploče prilikom rješavanja žaliteljevog zahtjeva za pristup informacijama pogrešno i nepotpuno utvrdio činjenično stanje, te je pogrešno primijenio zakonske odredbe.
Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. – pročišćeni tekst i 5/14.) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.
Nastavno na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti. U tom smislu, tijelo javne vlasti je dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima podupire postojanje izuzetka od pristupa propisanog člankom 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2.,3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.
Člankom 15. stavkom 2. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, sukladno zakonu.
Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavka 3. ovog Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa.
Grad Ploče je po sudu Povjerenice za informiranje propustio prikazati činjenice i okolnosti koje opravdavaju uskratu zatražene informacije jer ista predstavlja poslovnu ili profesionalnu tajnu, odnosno tijelo javne vlasti u konkretnom slučaju nije dalo argumente zašto bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u predmetnoj upravnoj stvari zaštićeni interes bio ozbiljno povrijeđen, te nije obrazložilo zašto prevladava potreba zaštite prava na ograničenje u odnosu na javni interes.
Osim toga, Grad Ploče nije precizirao uskraćuje li pristup informaciji zbog toga što predstavlja profesionalnu tajnu, poslovnu tajnu ili zbog oba navedena razloga.
Iz spisa predmeta je vidljivo kako je Grad Ploče uskratio pristup informaciji jer smatra da predstavlja poslovnu tajnu, budući da je člankom 27. Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96.) propisano kako profesionalnu tajnu predstavljaju podaci o osobnom ili obiteljskom životu stranaka koje saznaju svećenici, odvjetnici, zdravstveni i socijalni djelatnici, i druge službene osobe u obavljanju svog poziva.
Povjerenica za informiranje je nadalje ustanovila kako je zatražena informacija trebala biti dostupna javnosti bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, s obzirom da je člankom 16. stavkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano kako su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja postupka testa razmjernosti i javnog interesa, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.
S obzirom da zatražena informacija nije klasificirana stupnjem tajnosti, već ju je tijelo javne vlasti proglasilo poslovnom tajnom, ona bi, sukladno zakonskom izričaju, trebala biti dostupna javnosti, budući da je zatražena revizija Grada Ploča, ustanova i trgovačkih društava u gradskom vlasništvu financirana iz javnih, proračunskih, sredstava.
Osim što je zatražena Analiza financirana iz proračunskih sredstava, javni interes za njezinim objelodanjivanjem leži u činjenici da se analiziraju poslovni procesi, planiranje, strategije, izvještavanje, prihodi i rashodi, struktura imovine i obveza, opravdanost investicija, javna nabava i sl. Grada Ploča, ustanova i trgovačkih društava u gradskom vlasništvu.
Svih 9 analiziranih pravnih osoba predstavljaju tijela javne vlasti te podliježu povećanim standardima transparentnosti, odnosno većina analiziranih podataka bi već po samom slovu zakona, točnije temeljem članka 10. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama trebala biti proaktivno objavljena na internetskim stranicama tijela javne vlasti. Ovako su navedeni podaci okupljeni u jednom dokumentu, koji je financiran javnim novcem i koji je isporučen Gradu Ploče, naručitelju predmetne Analize.
Bez obzira što tijelo javne vlasti nije uopće trebalo provesti test razmjernosti i javnog interesa, već je informaciju financiranu javnim sredstvima trebalo odmah omogućiti podnositelju zahtjeva, štoviše, primjer dobre prakse bi bio da je ishod revizije proaktivno objavljen na internetskim stranicama tijela javne vlasti, u nastavku ovog rješenja će se obrazložiti zašto je predmetna Analiza pogrešno okvalificirana kao poslovna tajna.
Poslovnu tajnu prema stavku 1. članka 19. Zakona o zaštiti tajnosti podataka predstavljaju podaci koji su kao poslovna tajna određeni zakonom, drugim propisom ili općim aktom trgovačkog društva, ustanove ili druge pravne osobe, a koji predstavljaju proizvodnu tajnu, rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada te druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese.
Slijedom navedene definicije poslovne tajne, Grad Ploče je u prvostupanjskom postupku bio dužan pružiti valjano obrazloženje kojim bi se jasno i nedvosmisleno identificirali razlozi zbog kojih bi omogućavanje uvida u zatraženi ishod revizije, koji je Grad Ploče naručio putem javne nabave i platio proračunskim novcima da se analizira poslovanje 9 tijela javne vlasti, dovelo do štetnih posljedica za nečije gospodarske interese, što je ratio legis instituta poslovne tajne.
Štoviše, predmetna Analiza ne predstavlja poslovnu tajnu niti u materijalnom, sadržajnom, niti u formalnom smislu, budući da nije označena poslovnom tajnom.
Ako se uzme u obzir da tijelo javne vlasti ograničenje zbog poslovne tajne izvodi iz činjenice da je zatražena informacija rezultat revizije te da predstavlja revizorsku tajnu, potrebno je citirati odredbu članka 57. Zakona o reviziji kojim je propisano da revizorsko društvo mora kao revizorsku tajnu čuvati sve podatke koje je saznalo obavljajući revizorske usluge. Revizorska tajna smatra se poslovnom tajnom revizorskog društva (st. 1.). Ako ovim Zakonom nije drukčije propisano, revizorska tajna čuva se u skladu sa zakonima kojima se uređuju poslovne tajne (st. 2.).
Međutim, pozivanje na revizorsku tajnu ne može biti u ovom slučaju relevantno, budući da se ona prvenstveno odnosi na obvezu revizorskog društva da čuva tajnost podataka i dokumenata koje je prikupilo u postupku revizije.
Navedeno proizlazi iz stavka 3. članka 57. Zakona o reviziji kojom je propisano kako su revizorsku tajnu dužni čuvati članovi upravljačkih i nadzornih organa revizorskog društva, kao i osobe koje rade ili su radile u revizorskom društvu i kojima jesu ili su bili na bilo koji način dostupni podaci iz stavka 1. ovoga članka, te se njima ne smiju koristiti oni sami, ne smiju ih iznositi trećim osobama ili trećim osobama omogućiti da se njima koriste.
U kontekstu ovog predmeta, Grad Ploče ni na koji način ne može povrijediti revizorsku tajnu jer pod nju ne potpada po definiciji iz članka 57. stavka 3. Zakona o reviziji, odnosno jer je kao tijelo javne vlasti naručilo putem javne nabave, iz javnih sredstava, gotovu analizu koja je kao završena i cjelovita informacija isporučena njezinom naručitelju.
Štoviše, čak i kada bi se razmatrala odgovornost revizorskog društva, u prvostupanjskom postupku se propustila navesti odredba članka 57. stavka 4. točaka 6. i 7. Zakona o reviziji, kojima je propisano kako se ne smatra povredom čuvanja revizorske tajne ako je to propisano drugim zakonom ili pravno obvezujućim aktima Europske unije, odnosno ako se podaci priopćavaju tijelima ovlaštenim za nadzor poslovanja subjekata od javnog interesa, u okvirima njihove nadležnosti.
Slijedom navedenih odredbi, naglašava se kako je Zakonom o pristup informacijama, koji je usklađen sa pravnom stečevinom EU, jasno i izričito propisano kako predmetna dokumentacija, s obzirom da je financirana javnim sredstvima, mora biti automatski dostupna podnositelju zahtjeva.
Iz istih razloga se smatra kako je bespredmetno pozivanje na odredbe Međunarodnog standarda za povezane usluge 4400, pogotovo jer se on uopće ne može jednako primjenjivati u kontekstu kada reviziju traži tijelo javne vlasti koje javnim sredstvima plaća rezultat revizije, a osim toga dodatno se napominje kako Zakon o pravu na pristup informacijama predstavlja organski zakon kojim se razrađuje ustavom zajamčeno temeljeno ljudsko pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti, stoga slijedom pravnog načela lex superior derogat legi inferiori Zakon o pravu na pristup informacijama predstavlja viši pravni akt od predmetnog Međunarodnog standarda za povezane usluge 4400, tako da prilikom njihove kolizije, odredbe navedenog Zakona derogiraju odredbe Standarda.
Kao što je već ranije napomenuto, Grad Ploče bi pokazao primjer dobre prakse kada bi predmetnu Analizu proaktivno objavio na svojim internetskim stranicama, pogotovo kada bi se uzelo u obzir 5 načela dobre uprave koje je Europska komisija istaknula u svoj Bijeloj knjizi o europskom upravljanju (2001.), koji se mogu preslikati na lokalnu samoupravu, a to su a) otvorenost, b) participacija, c) odgovornost, d) učinkovitost i e) koherentnost.
Osim toga, onemogućavanje pristupa informacijama koje se odnosi na analizu poslovanja tijela javne vlasti izaziva sumnju da ograničenje od pristupa skriva nekompetentnost, loše upravljanje, rad za privatne interese i moguću korupciju.
Završno se ističe kako je potpuno irelevantno što se žalitelj identificira kao predsjednik kluba vijećnika HDZ – HSLS u Gradskom vijeću Grada Ploča, budući da je informaciju zatražio putem zahtjeva za pristup informacijama kao i svaki drugi jednakopravni korisnik te se nije pozivao na posebne propise koji mu omogućuju pristup informacijama kao vijećniku. Osim toga, žalitelju niti kao vijećniku informacija nije bila dostupna temeljem posebnih propisa, budući da je dobio njezin sažetak,
Slijedom navedenog Povjerenica za informiranje nije utvrdila razloge za ograničenje iz članka 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer se traženi podaci ne mogu smatrati poslovnom tajnom, a čak i kada bi se smatrali poslovnom tajnom, morali bi biti omogućeni podnositelju zahtjeva s obzirom da je njihova izrada financirana iz javnih, proračunskih, sredstava.
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku i članka 25. stavka 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješeno kao u izreci rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.