KLASA: UP/II-008-07/18-01/644
URBROJ: 401-01/05-18-1
Zagreb, 28. 9. 2018.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe udruge FUTURIST, zastupane po predsjedniku udruge ......... iz Zagreba, ........., izjavljene protiv rješenja Hrvatske gospodarske komore, KLASA: 008-02/18-04/10, URBROJ: 311-05-04-04-18-02 od 19. 4. 2018. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Hrvatske gospodarske komore, KLASA: 008-02/18-04/10, URBROJ: 311-05-04-04-18-02 od 19. 4. 2018. godine.
2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem Hrvatske gospodarske komore (u daljnjem tekstu: HGK) odbijen je zahtjev za dopunom informacije udruge FUTURIST (u daljnjem tekstu: žalitelj) kojim je zatraženo godišnje izvješće za 2017. godinu o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama u HGK-u, koje je nedavno predano Povjereniku za informiranje. Žaliteljev zahtjev odbijen je temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Protiv osporenog rješenja žalitelj je pravovremeno izjavio žalbu u kojoj u bitnom navodi kako rješenje osporava u cijelosti zbog nepotpuno i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja i zbog pogrešne primjene zakona. Žalitelj u nastavku žalbe navodi kako je netočno i nezakonito utvrđeno kako je ostvarena zloupotreba prava na pristup informacijama, pogotovo zato jer žalitelj podnosi svega jedan do dva zahtjeva za pristup informacijama mjesečno kako je određeno projektom HOK i HGK narodu. Žalitelj smatra kako je netočno i nezakonito utvrđenje HGK da se pojedini zahtjevi odnose na već javno objavljene informacije, budući da HGK ne navodi koji se pojedini zahtjevi odnose na već javno objavljene informacije i koje su to informacije koje su objavljene. Osim toga, žalitelj postavlja pitanje zašto HGK nije korisniku dostavio poveznicu na traženu informaciju. Slijedom navedenog, žalitelj smatra kako nema utemeljenog razloga za odbijanje zahtjeva za pristup informacijama i uskratu zatražene informacije, stoga predlaže da se da se njegova žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je kako je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 2. 4. 2018. godine zatražio godišnje izvješće za 2017. godinu o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama u HGK-u, koje je nedavno predano Povjereniku za informiranje Uvidom u obrazloženje pobijanog rješenja utvrđeno je kako HGK navodi da s obzirom na prirodu postavljenog zahtjeva i ostalih zaprimljenih zahtjeva korisnika, na temelju kojih proizlazi kako su funkcionalno povezani te kojima se zahtijevaju informacije koje su po svojoj prirodi istovrsne, te s obzirom na postojanje činjenice učestalog podnošenja zahtjeva od strane korisnika, dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti te iz takvog postupanja korisnika proizlazi kako korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama. Nadalje se navodi kako korisnik opetovano postavlja zahtjeve za pravo na pristup informacijama, kako sam navodi u okviru projekta za koji je opunomoćen od strane pojedinih političkih stranaka. U tom smislu konstantno traži informacije koristeći se Zakonom o pravu na pristup informacijama, što dovodi do opterećivanja tijela javne vlasti, a pritom se ne ostvaruje zakonska svrha, obzirom da iste služe za interpretaciju i objavljivanje u okviru projekta HOK i HGK narodu. HGK zaključuje kako se zlouporaba prava na pristup informacijama proizlazi iz činjenice kako se zahtjevom zatražena informacija nalazi objavljena na stranicama Povjerenika za informiranje.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Nastavno na navedenu zakonsku odredbu, na kojoj je utemeljeno pobijano rješenje, u žalbenom postupku je utvrđeno kako je HGK, prilikom rješavanja žaliteljevog zahtjeva za pristup informacijama, pogrešno utvrdio činjenično stanje, nakon čega je nepravilno primijenio pravni propis.
Naime, člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. i 5/14. - pročišćeni tekst) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom. Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.
S obzirom na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
U tom je smislu tijelo javne vlasti dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima se podupiru razlozi uskrate prava na pristup informacijama, s obzirom na to da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja i onemogućavanje korisnika da konzumiraju ustavom propisano temeljno ljudsko pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti.
Prilikom razmatranja definicije djela zloupotrebe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, mogli bi je razložiti na subjektivni i objektivni element, te na cjelinu u kojoj se subjektivni i objektivni element međusobno nadopunjuju.
Subjektivni element zloupotrebe možemo prepoznati u prvom dijelu definicije, u kojem stoji kako „jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.“ Slijedom navedenog, prilikom utvrđivanja subjektivnog elementa zloupotrebe je potrebno utvrditi subjektivni odnos podnositelja zahtjeva prema cilju koji se postiže podnošenjem zahtjeva, odnosno ima li podnositelj zahtjeva namjeru zloupotrebljavanja prava.
Iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, slučajevi potencijalne zloupotrebe prava su drugačiji jer rješavatelj zahtjeva odnosno rješavatelj žalbe mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva te međusobni odnos podnositelja zahtjeva i tijela javne vlasti.
Subjektivni element zloupotrebe bi stoga mogao ući u moralnu kategoriju, koja stavlja u odnos podnositelja zahtjeva, tijelo javne vlasti i javni interes.
Objektivni element zloupotrebe možemo prepoznati u drugom dijelu definicije, u kojem stoji „…osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.“
Objektivni element zloupotrebe ukazuje na činjenicu da iako ponekad kod podnositelja zahtjeva ne mora postojati subjektivni element zloupotrebe, biće djela zloupotrebe prava na pristup informacijama može biti ostvareno i prekomjernim podnošenjem zahtjeva, što dovodi do opterećivanja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te onemogućavanja tijela javne vlasti da obavlja svoju djelatnost, koja se u slučaju tijela javne vlasti obavlja u javnom interesu.
Drugim riječima, u slučajevima kada su prekomjerno opterećeni radni kapaciteti tijela javne vlasti, može se dogoditi da dođe do ugrožavanja javnog interesa, koji se odražava u redovitom funkcioniranju tijela javne vlasti, ostvarivanju njegove izvorne svrhe te u konačnici zaštiti prava trećih osoba koja ulaze u međuodnos sa tijelom javne vlasti i koje očekuju da će tijelo javne vlasti ispuniti svoju zakonom predviđenu javnu svrhu.
Razumljivo je da kada se spoje subjektivni i objektivni element zloupotrebe, rezultat bi se trebao iskazivati u prekoračivanju pravne i moralne granice primjene instituta prava na pristup informacijama, što rezultira u neproporcionalnom i neopravdanom opterećivanju rada i funkcioniranja tijela javne vlasti.
U tom se slučaju pokreće pitanje potrebe ograničavanja prava na pristup informacijama radi zaštite resursa i dostojanstva tijela javne vlasti, ali i radi zaštite samog pravnog poretka, stoga je nužno razmotriti konkretan odnos žalitelja i tijela javne vlasti kako bi se utvrdilo postojanje zloupotrebe prava na pristup informacijama.
Ako u konkretnom slučaju procjenjujemo žaliteljevu namjeru da zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, trebali bi razmotriti njegov interes za informacijama koje traži i relevantnost zatraženih informacija za širu zajednicu, učestalost podnošenja zahtjeva prema tijelu javne vlasti i način obraćanja prema tijelu, opseg zatraženih informacija i moguće opterećenje koje bi tijelo javne vlasti imalo prilikom omogućavanja pristupa informaciji.
Slijedom navedenog, razmatrajući interes žalitelja za traženom informacijom u konkretnom slučaju, ali i u drugim povezanim zahtjevima, budući da se razmatra pitanje zloupotrebe prava, vidljivo je kako žalitelj traži informacije koje se uglavnom odnose na izvršavanje zakonom utvrđenih obveza i trošenje financijskih sredstava HGK-a, te samim time na zakonitost djelovanja tijela javne vlasti, odnosno raspolaganje javnim sredstvima financiranim parafiskalnim nametima: članarinom i doprinosom.
Takav tip informacija ulazi u krug informacija za koje postoji javni interes za njihovim dobivanjem, koje nisu trivijalne i čije traženje potiče jačanje odgovornosti rada tijela javne vlasti i njihovu usklađenost za propisima, te posljedično jača povjerenje građana u vladavinu prava.
U skladu s navedenim, HGK bi u određenom opsegu bio dužan i proaktivno, na svojim internetskim stranicama objavljivati informacije iz članka 10. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, a u odnosu na ovaj slučaj, pogotovo izvješće o provedbi Zakona o pravu na pristup informacija.
Naime, člankom 10. stavkom 1. točkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je kako su tijela javne vlasti obvezna na internetskim stranicama na lako pretraživ način i u strojno čitljivom obliku objavljivati godišnje planove, programe, strategije, upute, izvješća o radu, financijska izvješća i druge odgovarajuće dokumente koji se odnose na područje rada tijela javne vlasti.
Slijedom navedenog, citirana zakonska odredba članaka 10. stavka 1. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama predstavlja kogentnu pravnu normu, tako da je u prvostupanjskom postupku bilo izlišno razmatranje zakonske odredbe koja definira zloupotrebu prava na pristup informacijama, s obzirom da je tijelo javne vlasti navedenu informaciju već trebalo imati proaktivno objavljenu na svojim internetskim stranicama.
Osim toga, HGK u pobijanom rješenju također nije uspio dokazati niti subjektivnu niti objektivnu namjeru zloupotrebe prava na pristup informacijama, odnosno nije uspio dokazati da žalitelj očito zloupotrebljava svoje pravo, niti da je tijelo javne vlasti posebno opterećeno i da zbog žaliteljevih zahtjeva trpi redovita djelatnost i normalno funkcioniranje tijela javne vlasti.
Ukazuje se na odredbu članka 19. Zakona o pravu na pristup informacijama, prema kojemu tijela javne vlasti, pa tako i HGK, imaju pravo na naknadu stvarnih materijalnih troškova nastalih pružanjem informacije te dostavom informacije, a sukladno Kriterijima za određivanje visine naknade stvarnih materijalnih troškova i troškova dostave informacije („Narodne novine“, broj 12/14. i 15/14.) koje je donio Povjerenik za informiranje. Kriteriji u članku 4. stavku 1. propisuju da će tijelo javne vlasti dostaviti korisniku informaciju po primitku dokaza o izvršenoj uplati, dok je stavkom 2. propisano kako će tijelo javne vlasti zatražiti od korisnika da unaprijed položi na račun tijela javne vlasti očekivani iznos stvarnih materijalnih troškova odnosno troškova dostave u roku od osam dana, ukoliko iznos prelazi 150,00 kuna. U slučaju da korisnik prava na pristup informaciji u roku ne položi navedeni iznos, smatrat će se da je korisnik prava na pristup informaciji odustao od zahtjeva.
Nadalje, HGK u pobijanom rješenju nije uspio dokazati malicioznost žalitelja prilikom podnošenja zahtjeva, niti njihovu namjeru da šikaniraju tijelo javne vlasti Njegovi zahtjevi ujedno nisu zlonamjerno intonirani, niti sadrže pejorativan diskurs. Gledano sa pozicije podnositelja zahtjeva u obraćanju prema tijelu javne vlasti, predmetni zahtjevi su u skladu sa načelom međusobnog poštovanja i suradnje, propisanog člankom 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama.
Razmatrajući sadržaj i količinu žaliteljevih zahtjeva za pristup informacijama uvidom u Upisnik o zahtjevima HGK-a za 2017. i 2018. godinu, u žalbenom je postupku utvrđeno kako je žalitelj u 2017. godini imao jedan zahtjev, dok je u 2018. godini u trenutku podnošenja predmetnog zahtjeva imao prije toga podnesena četiri zahtjeva za pristup informacijama.
Razmatranjem žaliteljevih zahtjeva utvrđeno je kako su zahtjevi određeni, jasni te obuhvaćaju jedan segment djelatnosti tijela javne vlasti, nisu raspršeni na ukupno poslovanje, nisu prekomjerni i neozbiljni te ne ugrožavaju ostvarivanje prava drugih građana.
U žalbenom postupku je utvrđeno kako je HGK postupio suprotno upravnopostupovnim načelima pomoći stranci te načelu učinkovitosti i ekonomičnosti kada je paušalno ustanovio da je zatražena informacija objavljena na strancima Povjerenika za informiranje, bez navođenja poveznice na zatraženu informaciju.
Kao prvo, na stranicama Povjerenika za informiranje ne nalazi se pojedinačno godišnje izvješće za 2017. godinu o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama HGK, već se na poveznici, http://www.pristupinfo.hr/dokumenti-i-publikacije/, nalazi Kumulativno izvješće tijela javne vlasti (koja su dostavila izvješće) za 2017. godinu, objavljeno u CSV obliku, što ne predstavlja istovrsnu informaciju.
Osim toga, HGK je mogao efikasnije i ekonomičnije provesti postupak da je žalitelju dostavio traženu informaciju, koju je već trebao imati proaktivno objavljenu na svojim internetskim stranicama, umjesto što je dodatnom potrošnjom vremena i sredstava išao odbijati zahtjev te pritom angažirati i drugostupanjsko tijelo u žalbenom postupku.
Napominje se kako se točkom 4. Odluke o obrascu i načinu dostave podataka za Izvješće o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama za 2017. godinu, KLASA: 008-06/17-01/4, URBROJ: 401-01/02-17-01 od 19. 12. 2017. godine, upućuju tijela javne vlasti da Izvješće o provedbi Zakona koje dostavljaju Povjereniku za informiranje objave na svojoj internetskoj stranici u rubrici posvećenoj pristupu informacijama, i to u PDF i CSV formatu koje omogućava aplikacija http://izvjesca.pristupinfo.hr/.
Prilikom utvrđivanja bića djela zloupotrebe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, nije utvrđena žaliteljeva subjektivnu namjeru zloupotrebe prava, niti je utvrđeno objektivno opterećivanje rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te onemogućavanje tijela javne vlasti da obavlja svoju djelatnost.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.