KLASA: UP/II-008-07/18-01/62
URBROJ: 401-01/03-18-7
Zagreb, 21. rujna 2018.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15), povodom žalbe ......... iz Zagreba, ........., izjavljene protiv rješenja Ministarstva znanosti i obrazovanja KLASA: UP/I-008-01/18-01/00001, URBROJ: 533-01-18-0002 od 19. siječnja2018. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Ministarstva znanosti i obrazovanja KLASA: UP/I-008-01/18-01/00001, URBROJ: 533-01-18-0002 od 19. siječnja 2018. godine.
2. Odobrava se ......... pristup traženoj informaciji o pojedinim osnovnim i srednjim školama i to: šifri ustanove, školskoj ustanovi, ukupnom broju učenika u školskoj godini 2016./2017. i u školskoj godini 2017./2018. i broju učenika koji su pohađali nastavu katoličkog vjeronauka u školskoj godini 2016./2017.
3. Nalaže se Ministarstva znanosti i obrazovanja da postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja u roku od 30 dana od dana primitka ovog rješenja.
4. Predmet se u pogledu dijela zahtjeva za pristup informacijama o pojedinim vjeroučiteljima katoličkog vjeronauka koji rade u osnovnim i srednjim školama: ime i prezime, jedinstvena, anonimizirana oznaka nužna za razlikovanje osoba istog imena i prezimena, spol, godina prvog zaposlenja na radnom mjestu vjeroučitelja katoličkog vjeronauka u školskom sustavu, šifre škola u kojima vjeroučitelj trenutno radi, u obliku kako su navedene u e-Matici, odnosno objavljene u popisu osnovnih i srednjih škola na portalu data.gov.hr, dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacija ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj), kojim traži podatke o pojedinim vjeroučiteljima katoličkog vjeronauka koji rade u osnovnim i srednjim školama: ime i prezime, jedinstvena, anonimizirana oznaka nužna za razlikovanje osoba istog imena i prezimena, spol, godina prvog zaposlenja na radnom mjestu vjeroučitelja katoličkog vjeronauka u školskom sustavu, šifre škola u kojima vjeroučitelj trenutno radi, u obliku kako su navedene u e-Matici odnosno objavljene u popisu osnovnih i srednjih škola na portalu data.gov.hr, kao i podatke o pojedinim osnovnim i srednjim školama: šifre škole, kako je prethodno navedeno, ukupan broj učenika i broj učenika koji polaze nastavu katoličkog vjeronauka školske godine 2017/2018., temeljem članka 23. stavka 5. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, u vezi sa člankom 15. stavkom 2. točkom 4. istoga Zakona jer je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj navodi da je rješenje nepravilno jer tražene informacije nisu zaštićeni osobni podaci, a test razmjernosti i javnog interesa nije propisno proveden. Navodi da su nastavnici u javnim školama fizičke osobe krajnji korisnici javnih sredstava. Traženi podaci predstavljaju informacije koje jesu osobni podaci, ali u slučaju kojih preteže javni interes nad potrebom zaštite. Navodi da iz zaključka provedenog testa razmjernosti i javnog interesa proizlazi da tijelo javne vlasti nije razmotrilo opravdanost ograničenja za informacije zatražene u tom pojedinom slučaju, a što je bilo dužno učiniti prema članku 16. stavku 2. Zakona o pravu na pristup informacijama. Ističe da ukoliko za dijelove informacija prevladava potreba zaštite po osnovi navedenoj u rješenju, tijelo javne vlasti bilo je dužno preostale dijelove informacije učiniti dostupnim. Žalitelj predlaže da se njegova žalba usvoji te da se naloži dostava traženih informacija ukoliko razlozi za ograničavanje prava nisu valjani.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 8. siječnja 2018. godine zatražio od Ministarstva znanosti i obrazovanja, kao tijela javne vlasti,sljedeće informacije:
- podatke o pojedinim vjeroučiteljima katoličkog vjeronauka koji rade u osnovnim i srednjim školama: ime i prezime, jedinstvena, anonimizirana oznaka nužna za razlikovanje osoba istog imena i prezimena, spol, godina prvog zaposlenja na radnom mjestu vjeroučitelja katoličkog vjeronauka u školskom sustavu, šifre škola u kojima vjeroučitelj trenutno radi, u obliku kako su navedene u e-Matici odnosno objavljene u popisu osnovnih i srednjih škola na portalu data.gov.hr.
- podatke o pojedinim osnovnim i srednjim školama: šifra škole, kako je prethodno navedeno, ukupan broj učenika, broj učenika koji polaze nastavu katoličkog vjeronauka školske godine 2017/2018.
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama žalitelja temeljem članka 23. stavka 5. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, u vezi sa člankom 15. stavkom 2. točkom 4. istoga Zakona jer je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka. U obrazloženju osporenog rješenja navode se rezultati provedenog testa razmjernosti i javnog interesa prema kojem je tijelo javne vlasti utvrdilo da potreba zaštite prava na ograničenje prevladava nad javnim interesom za dostavom informacija s obzirom da je člankom 140. stavkom 1. i 3. Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi propisano da podaci iz e-Matice moraju biti zaštićeni od zlouporabe, uništenja, gubitka, neovlaštenih promjena ili pristupa, u skladu s odredbama propisa kojim se uređuje zaštita osobnih podataka te da ovlaštenja za pristup i razine pristupa podacima iz e-Matice odobrava Ministarstvo. Nadalje, citira se odredba članka 12. stavka 1. i 4. Pravilnika o zajedničkome upisniku školskih ustanova u elektroničkome obliku e-Matici prema kojoj tijelo javne vlasti može drugim javnim i državnim institucijama omogućiti pristup podacima za njihove potrebe na temelju pisanog zahtjeva uz dokazivanja svrhe i pravnog temelja za korištenje podataka koji se traže, a u skladu sa zakonom koji regulira zaštitu osobnih podataka te da tijelo javne vlasti može za potrebe znanstvenih istraživanja pojedincima i znanstvenim institucijama, na njihov pisani zahtjev, omogućiti ograničeni pristup podacima iz e-Matice, a u skladu sa zakonom koji regulira zaštitu osobnih podataka.
U žalbenom postupku Povjerenici za informiranje dostavljen je spis na nadležno postupanje bez traženih informacija.
Povjerenica za informiranje je u drugostupanjskom postupku dopisom KLASA gornja od 20. veljače 2018. godine i od 14. ožujka 2018. godine zatražila dostavu traženih informacija.
Tijelo javne vlasti dostavilo je dana 29. ožujka 2018. godine traženu informaciju u pogledu zahtjeva za dostavom podataka o šifri škole, ukupnom broju učenika za školsku godinu 2016./2017. i 2017./2018. i broju učenika koji su pohađali nastavu katoličkog vjeronauka za školsku godinu 2016./2017., te odgovor u kojemu se navodi da ne raspolažu podacima o broju učenika koji pohađaju nastavu vjeronauka u osnovnim i srednjim školama u školskoj godini 2017./2018. budući da škole navedene podatke nisu još evidentirale u e-Matici. U pogledu zahtjeva koji se odnosi na podatke o pojedinim vjeroučiteljima katoličkog vjeronauka koji rade u osnovnim i srednjim školama navodi se da je voditelj zbirke podataka i korisnik osobnih podataka sadržanih u evidencijama iz e-Matice Ministarstvo, dok je voditelj zbirke podataka za pojedinačnu ustanovu pojedinačna školska ustanova te da se za pojedinačne podatke iz e-Matice za pojedinu školu treba obratiti pojedinoj školskoj ustanovi. Navodi se da je podatke o broju učitelja po pojedinim predmetima tijelo javne vlasti imalo do travnja 2014. godine kada je vođena vlastita evidencija o zaposlenicima, međutim da se tada prešlo na Centralni obračun plaća za koji je trenutno u izradi šifrarnik kojim bi radna mjesta bila šifrirana te bi tako postojala i posebna šifra za vjeroučitelje.
U žalbenom postupku ovlaštene službene osobe Ureda povjerenice za informiranje izvršile su u prostorijama tijela javne vlasti dana 27. travnja 2018. godine uvid u način vođenja informacije od strane prvostupanjskog tijela vezano za dio zahtjeva kojim žalitelj traži podatke o učiteljima katoličkog vjeronauka te su predstavnici tijela javne vlasti prikazali način pretraživanja podataka e-Matice putem OLAP izvještajnog sustava, te je utvrđeno kako nije moguća pretraga skupno, prema zadanim parametrima iz zahtjeva žalitelja, već isključivo po imenu i prezimenu pojedinog vjeroučitelja. Predstavnici tijela javne vlasti naveli su da kada bi se na navedeni način i moglo pretraživati, dobiveni rezultati ne bi bili ažurni zbog neujednačenog i/ili nepostojećeg upisivanja podataka od strane pojedinih škola. Predstavnici tijela javne vlasti su naveli da bi za dobivanje podataka iz sustava bilo potrebno kontaktirati ugovorne partnere tijela javne vlasti (KING ICT, Carnet) koji su u mogućnosti izvesti željene podatke iz predmetne baze e-Matice na način kako je zatraženo u zahtjevu podnositelja, uz ograničenje da podaci nisu ažurni. Navode kako bi se usklađivanjem i povezivanjem šifrarnika e-Matice s onim u sustavu za obračun plaća (COP) polučili bi se precizni i ažurni podaci, no takva funkcionalnost, u ovom trenutku, nije implementirana.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima toga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.
Povjerenica za informiranje je u drugostupanjskom postupku utvrdila kako je tijelo javne vlasti u prvostupanjskom postupku prilikom rješavanja žaliteljevog zahtjeva za pristup informacijama nepotpuno i pogrešno utvrdilo činjenično stanje, nakon čega je neodgovarajuće primijenilo zakonske odredbe.
Iz pobijanog rješenja, odnosno provedenog testa razmjernosti i javnog interesa u bitnom proizlazi da prvostupanjsko tijelo smatra da u konkretnom slučaju prevladava potreba zaštite prava na ograničenje u odnosu na javni interes.
Sukladno članku 5. stavku 1. točki 7. Zakona o pravu na pristup informacijama test razmjernosti i javnog interesa definira se kao procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes.
Iz navedene definicije proizlazi kako se navedenim testom procjenjuje odnos između dvaju zaštićenih interesa – interesa zaštite određene informacije i interesa pružanja informacije. Važno je naglasiti da su oba interesa legitimna i predstavljaju javni interes samim time što su uređeni zakonom i priznati kao legitimni – u javnom je interesu zaštiti vrijednosti i interese koji se štite kao što je u javnom interesu pružiti korisnicima informaciju koja je u posjedu tijela javne vlasti. Stoga je svrha ocijeniti je li javni interes da se omogući pristup informaciji veći od potencijalne i vjerojatne štete koja bi nastala objavom informacije.
U drugostupanjskom postupku je utvrđeno da tijelo javne vlasti nije pravilno provelo test razmjernosti i javnog interesa jer osim citiranja zakonskih odredbi na temelju kojih se ograničava pristup informacijama, ne daje nikakve argumente u prilog omogućavanja pristupa traženoj informaciji, a svrha navedenog testa razmjernosti i javnog interesa svakako nije u tome da se pronađu razlozi za onemogućavanje pristupa informacijama.
U drugostupanjskom je postupku izvršen je uvid u traženu informaciju vezano za šifru ustanove, školsku ustanovu, ukupan broj učenika i broj učenika koji polaze nastavu katoličkog vjeronauka, te Povjerenica za informiranje ne nalazi razloge za ograničenje prava na pristup informaciji iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama te smatra da žalitelju treba omogućiti pravo na pristup traženoj informaciji s obzirom na to da se tražene informacije odnose na naziv i šifru tijela javne vlasti, ukupan broj učenika po pojedinoj školskoj ustanovi i broj učenika koji pohađa predmet katolički vjeronauk.
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
Slijedom navedenog, valjalo je sukladno članku 117. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku u vezi sa člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješiti kao pod točkom 1., 2. i 3. izreke ovog rješenja.
U pogledu traženih informacija iz zahtjeva za pristup informacijama žalitelja kojim traži podatke o pojedinim vjeroučiteljima katoličkog vjeronauka koji rade u osnovnim i srednjim školama: ime i prezime, jedinstvena, anonimizirana oznaka nužna za razlikovanje osoba istog imena i prezimena, spol, godina prvog zaposlenja na radnom mjestu vjeroučitelja katoličkog vjeronauka u školskom sustavu, šifre škola u kojima vjeroučitelj trenutno radi, u obliku kako su navedene u e-Matici odnosno objavljene u popisu osnovnih i srednjih škola na portalu data.gov.hr,zahtjev je odbijen temeljem odredbe članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama jer je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.
U drugostupanjskom postupku tijelo javne vlasti nije dostavilo tražene informacije, te je na traženje Povjerenice za informiranje za dostavu traženih informacija, uputilo da se za tražene informacije treba obratiti svakoj pojedinoj školskoj ustanovi te je potom uvidom od strane ovlaštenih službenih osoba Ureda povjerenice za informiranje u način vođenja informacije od strane prvostupanjskog tijela utvrđeno da pretraživanjem podataka e-Matice putem OLAP izvještajnog sustava nije moguća skupna pretraga, prema zadanim parametrima iz zahtjeva žalitelja, već isključivo po imenu i prezimenu pojedinog vjeroučitelja. Nadalje, predstavnici tijela javne vlasti su naveli da ugovorni partneri tijela javne vlasti, koji su zaduženi za održavanje i razvoj sustava te korisničku potporu, imaju mogućnost izvesti tražene podatke iz predmetne baze e-Matice na način kako je zatraženo u zahtjevu za pristup informacijama žalitelja.
Prema članku 139. stavku 2. Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi („Narodne novine“, broj 87/08, 92/10, 105/10, 90/11, 16-712, 86/12, 94/13, 152/14, 7/17 i 68/18) u ministarstvu nadležnom za obrazovanje vodi se zajednički upisnik školskih ustanova u elektronskom obliku (e-Matica) i sadrži sljedeće evidencije: Upisnik ustanova, Evidencija odgojno-obrazovnog rada u ustanovama za svaku školsku godinu, Upisnika učenika u ustanovama i Upisnik radnika ustanova.
Prema članku 7. Pravilnika o zajedničkome upisniku školskih ustanove u elektroničkome obliku - e-Matici („Narodne novine“, broj 86/15) ministarstvo nadležno za obrazovanje je odgovorno za osiguranje redovitog rada e-Matice uključujući poslove računalne i komunikacijske infrastrukture te tehničku potporu sustava, sigurnost sustava te pohranu podataka i korisničku potporu, a sve u skladu s važećim zakonskim propisima i pravilima struke. U članku 11. istoga Pravilnika propisano je da pristup podacima, unos podataka i razine uvida u podatke pohranjene u Upisnik ustanova, Evidenciji odgojno-obrazovnog rada, Upisniku učenika i Upisniku djelatnika dopušten samo ovlaštenim djelatnicima ustanove, ovlaštenim djelatnicima Ministarstva te ovlaštenim osobama zaduženim za održavanje i razvoj sustava te korisničku potporu.
Povjerenica za informiranje je u drugostupanjskom postupku utvrdila kako je predmet u pogledu dijela zahtjeva za pristup informacijama o pojedinim vjeroučiteljima katoličkog vjeronauka koji rade u osnovnim i srednjim školama potrebno vratiti prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak. U ponovljenom postupku tijelo javne vlasti treba zatražiti od ugovornih partnera koji su zaduženi za održavanje i razvoj sustava tražene informacije, te po zaprimanju tražene informacije dužno je riješiti predmetni zahtjev sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama.
Napominje se da kod ograničavanja pristupa informacijama iz razloga navedenih u članku 15. stavku 2., 3.i 4. Zakona o pravu na pristup informacijama tijelo javne vlasti je prije donošenja odluke u obvezi provesti test razmjernosti i javnog interesa sukladno članku 16. navedenog Zakona. Navedeni test podrazumijeva da tijelo javne vlasti, kada rješava zahtjev za pristup informacijama koje su iz kategorije izuzetaka iz članka 15. Zakona, mora procijeniti hoće li omogućavanje pristupa informacijama biti u interesu javnosti i hoće li od istog biti više koristi nego štete po zakonom zaštićene interese, odnosno navedenu procjenu mora izvršiti na temelju pojedinih okolnosti slučaja. Odredbom članka 15. stavka 5. Zakona propisana je obveza tijela javne vlasti da, kada tražena informacija i sadrži podatak koji podliježe ograničenju, preostale dijelove informacije treba učiniti dostupnima, s time da se podaci koji potpadaju pod razlog ograničenja prekriju odnosno zaštite. Ukoliko pak nema razloga za ograničenje pristupa informacijama iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, tijelo javne vlasti dužno je korisniku prava na informaciju omogućiti pristup traženoj informaciji, sukladno članku 17. navedenog Zakona.
Posebno se napominje kako članak 16. stavak 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisuje kako su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja postupka iz stavka 1. tog članka, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.
S tim u vezi, određene informacije o zaposlenima u tijelima javne vlasti se također smatraju informacijama od javnog interesa i kao takve ne predstavljaju zaštićene osobne podatke: ime i prezime, naziv radnog mjesta, stručna sprema te podatak o iznosu bruto plaće.
Prije donošenja rješenja nadležno tijelo mora utvrditi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak. Prema ocjeni Povjerenice za informiranje u ovom slučaju, vezano za žaliteljevo traženje iz predmetnog zahtjeva, činjenično stanje nije u potpunosti, a niti pravilno utvrđeno jer činjenice koje se nalaze u spisima ovog predmeta nisu argumentirane odnosno potkrijepljene odgovarajućim dokazima.
Na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku odlučeno kao u točki 4. izreke ovoga rješenja, te se predmet u dijelu zahtjeva žalitelja kojim traži podatke o pojedinim vjeroučiteljima katoličkog vjeronauka koji rade u osnovnim i srednjim školama,zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti ih odgovarajućim dokazima, te utvrditi mogu li se preslike zatraženih informacija ili određenih dijelova zatraženih informacija temeljem odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama dostaviti žalitelju i na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja, nakon primitka rješenja u zakonskom roku riješiti ovu upravnu stvar.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.