KLASA: UP/II-008-07/18-01/406
URBROJ: 401-01/04-18-5
Zagreb, 18. srpnja 2018.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe ......... iz Zagreba, ........., izjavljene protiv rješenja Općinskog državnog odvjetništva u Puli-Pola Broj: PPI-DO-5/2018-2 od 6. travnja 2018. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Općinskog državnog odvjetništva u Puli-Pola Broj: PPI-DO-5/2018-2 od 6. travnja 2018. godine.
2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem Općinskog državnog odvjetništva u Puli-Pola (u daljnjem tekstu:ODO Pula-Pola) odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) od 25. ožujka 2018. godine, a u kojem zahtjevu se navodi kako općinsko državno odvjetništvo podnosi županijskom državnom odvjetništvu izvješće o cjelokupnom radu državnog odvjetništva za svaki mjesec, a koje izvješće sadrži podatke o dovršenim postupcima, postupcima koji su u tijeku te državnoodvjetničkim radnjama koje su poduzete, ako i podatke o neriješenima predmetima. Uz brojčana izvješća dostavljaju se sažetci o radu na značajnim predmetima i o izvanpostupovnoj aktivnosti tog državnog odvjetništva (članak 199. stavak 1. Poslovnika državnog odvjetništva, „Narodne novine“, broj 5/14. i 123/15.). Sukladno navedenom žalitelj moli da mu se na temelju Zakona o pravu na pristup informacija omogući preslika ili skenirano mjesečno izvješće za prosinac 2017. godine, te siječanj 2018. godine, koje je tijelo javne vlasti ODO Pula-Pola dostavilo višem državnom odvjetništvu. Predmetni zahtjev odbijen je temeljem članka 23. stavka 5.točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno izjavio žalbu, u kojoj u bitnom navodi kako izjavljuje žalbu zbog bitne povrede upravnog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. Ističe kako je nejasno i paušalno obrazloženje pobijanog rješenja, kojim se odbija njegov zahtjev na temelju članka 23. stavka 5. točka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer ne postoji niti subjektivni i objektivni element zlouporabe prava, čime je počinjena bitna povreda upravnog postupka iz članka 98. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku, te je pogrešno primijenjeno materijalno pravo a i činjenično stanje je pogrešno utvrđeno. Nadalje ističe kako suprotno navodima iz obrazloženja pobijanog rješenja razvidno je da je tijekom 2017. godine žalitelj podnio šest zahtjeva za pristup informacijama tijelu javne vlasti u kojima je tražio točno određene informacije, a koje je tijelo javne vlasti djelomično ili u cijelosti odbilo. Također ističe kako je u odnosu na zahtjeve o utrošku javnih sredstava za platež sudskih vještaka Povjerenik za informiranje usvojio žalbe te naložio tijelu javne vlasti dostavu cjelovite informacije sa imenom i prezimenom pojedinog sudskog vještaka, a što je tijelo javne vlasti bez većeg utroška vremena moglo dostavit jer je riječ o knjigovodstveno/računovodstvenom podatku - kartica čime niti na koji način nije bio opterećen rad tijela javne vlasti. U vezi navodnog traženja izrade analize i popunjavanja tablica sa podacima o podnesenim prigovorima stranaka iz članka 206.a stav 1. do 3. i članka 206.b Zakona o kaznenom postupku („Narodne novine“, broj 152/08.,.76/09., 80/11., 121/11.,91/12., 143/12., 56/13., 145/13., 152/14.) u traženom razdoblju, obzirom da je u tijeku upravni spor, bez namjere utjecanja na ishod upravnog spora, žalitelj ističe kako je u zahtjevu za pristup informacijama izrijekom naveo ‘ukoliko je moguće tablično prikazati po vremenskom zaprimanju pritužbi/zahtjeva po kvartalima“. Vezano za zahtjev za pristup informacijama kojim je tražio podatke o mjesečnim izvješćima tijela javne vlasti odnosno godišnjim popisnim listovima te ožaljenih rješenja tijela javne vlasti koji navodno predstavljaju klasificirani podatak, čini se da tijelo javne vlasti nije poštovalo postupovne odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama radi čega je počinjena bitna povreda upravnog postupka te postoji razumno očekivanje usvajanja žalbi. Žalitelj navodi kako iz svega navedenog proizlazi da su upravo nezakonitim postupanjem tijela javne vlasti kršena prva na pristup informacijama žalitelju zajamčena člankom 38. stavak 4. Ustava Republike Hrvatske. Nadalje navodi da to što je službenik za informiranje ujedno i Općinski državni odvjetnik u Puli ili tu dužnost obavlja njegov zamjenik, je organizacijski problem tijela javne vlasti, koji nije obuhvaćen člankom 29. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama. Također navodi da se očito puno više troši vremena na sastavljanje odbijajućih rješenja nego što treba vremena za uredno pružanje pravodobnih informacija. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je kako je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 25. ožujka 2018. godine, koje je ODO Pula-Pola urudžbiralo dana 26. ožujka 2018. godine zatražio da mu se na temelju Zakona o pravu na pristup informacija omogući preslika ili skenirano mjesečno izvješće za prosinac 2017. godine, te siječanj 2018. godine, koje je tijelo javne vlasti ODO Pula-Pola dostavilo višem državnom odvjetništvu. Nadalje je utvrđeno kako je ODO Pula-Pola rješenjem Broj: PPI-DO-5/2018-2 od 6. travnja 2018. godine, odbilo žaliteljev zahtjev temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Uvidom u obrazloženje pobijanog rješenja je utvrđeno kako ODO Pula-Pola ukratko izlaže kronologiju žaliteljevih zahtjeva u vremenskom periodu od 1. veljače 2017. godine do 26. ožujka 2018. godine, te zaključuje kako se radi o funkcionalno povezanim zahtjevima i da žalitelj očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama spram ODO-a Pula-Pola. U obrazloženju pobijanog rješenja ODO Pula-Pola navodi kako zbog učestalih zahtjeva žalitelja za dostavu istovrsnih informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja ODO-a Pula-Pola, budući da prilikom donošenja cijelog niza odluka, izrade, obrade i prikupljanja informacija, te postupka koji sukladno Zakonu prethodi odluci o zahtjevu za informiranje (pribavljanje mišljenja Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost i provedba testa razmjernosti) kakve višestruko podnosi žalitelj dovodi se u pitanje pravovremeno obavljanje osnovnih dužnosti i obveza ODO-a Pula-Pola kao što su sukladno članku 125. stavku 1. Ustava Republike Hrvatske i članku 2. stavku 1. Zakona o državnom odvjetništvu, postupati protiv počinitelja kaznenih djela i drugih kažnjivih djela, poduzimati pravne radnje radi zaštite imovine Republike Hrvatske i podnositi pravna sredstva za zaštitu Ustava i zakona. ODO Pula-Pola napominje kako je općinski državni odvjetnik u ODO-u Pula-Pola odgovoran za obavljanje poslova ODO-a Pula-Pola kojeg zastupa i kojim upravlja, a navedeno u praksi znači da je općinski državni odvjetnik, uz ostale redovne i izvanredne poslove, dužan nadgledati rad zamjenika u kaznenim i građansko upravnim predmetima kako bi se postigla maksimalna učinkovitost i samim time zaštita interesa svih građana Republike Hrvatske (i šire) u kaznenim stvarima kao i imovinskih interesa Republike Hrvatske. Također napominje kako zahtjevi žalitelja obzirom na informacije koje se traže daleko nadilaze ovlasti službenika za informiranje u ODO-u Pula-Pola (npr. pristup kvalificiranim podacima sukladno Zakonu o tajnosti podataka, pristup osobnim podacima zamjenika općinskog državnog odvjetnika, nalaganje računovodstvu izrade kakvih obrada i podataka i drugo), te je odluke, kao i postupke kojim im prethode, u odnosu zahtjeve žalitelja dužan provoditi i donositi općinski državni odvjetnik. Ističe kako je općinski državni odvjetnik funkcionalno i vremenski zauzet zahtjevima za informacijama žalitelja i odgovorima na njih umjesto da obavlja dužnosti i obveze sukladno Zakonu o državnom odvjetništvu, a pravovremeno izvršavanje kojih dužnosti i obveze zasigurno doprinosi boljitku svih građana Republike Hrvatske. Također ističe kako je žalitelju pri podnošenju zadnjeg zahtjeva nedvojbeno poznato da ponovno traži informaciju koja je sukladno Zakonu o tajnosti podataka kvalificirana stupnjem tajnosti „OGRANIČENO“, te koje je sve radnje općinski državni odvjetnik u obvezi provesti prije nego što bi bio u mogućnosti uopće donijeti odluku o zahtjevu, pa je očigledno da žalitelj nedvojbeno zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Odredbom članka 38. stavka 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. i 5/14. - pročišćeni tekst) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.
S obzirom na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
U tom je smislu tijelo javne vlasti dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima se podupiru razlozi uskrate prava na pristup informacijama, s obzirom na to da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja i onemogućavanje korisnika da konzumiraju ustavom propisano temeljno ljudsko pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti.
Prilikom razmatranja definicije djela zloupotrebe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, mogli bi je razložiti na subjektivni i objektivni element, te na cjelinu u kojoj se subjektivni i objektivni element međusobno nadopunjuju.
Subjektivni element zloupotrebe možemo prepoznati u prvom dijelu definicije, u kojem stoji kako „jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.“ Slijedom navedenog, prilikom utvrđivanja subjektivnog elementa zloupotrebe je potrebno utvrditi subjektivni odnos podnositelja zahtjeva prema cilju koji se postiže podnošenjem zahtjeva, odnosno ima li podnositelj zahtjeva namjeru zloupotrebljavanja prava.
Iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, slučajevi potencijalne zloupotrebe prava su drugačiji jer rješavatelj zahtjeva odnosno rješavatelj žalbe mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva te međusobni odnos podnositelja zahtjeva i tijela javne vlasti.
Subjektivni element zloupotrebe bi stoga mogao ući u moralnu kategoriju, koja stavlja u odnos podnositelja zahtjeva, tijelo javne vlasti i javni interes.
Objektivni element zloupotrebe možemo prepoznati u drugom dijelu definicije, u kojem stoji „…osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.“
Objektivni element zloupotrebe ukazuje na činjenicu da iako ponekad kod podnositelja zahtjeva ne mora postojati subjektivni element zloupotrebe, biće djela zloupotrebe prava na pristup informacijama može biti ostvareno i prekomjernim podnošenjem zahtjeva, što dovodi do opterećivanja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te onemogućavanja tijela javne vlasti da obavlja svoju djelatnost, koja se u slučaju tijela javne vlasti obavlja u javnom interesu.
Drugim riječima, u slučajevima kada su prekomjerno opterećeni radni kapaciteti tijela javne vlasti, može se dogoditi da dođe do ugrožavanja javnog interesa, koji se odražava u redovitom funkcioniranju tijela javne vlasti, ostvarivanju njegove izvorne svrhe te u konačnici zaštiti prava trećih osoba koja ulaze u međuodnos sa tijelom javne vlasti i koje očekuju da će tijelo javne vlasti ispuniti svoju zakonom predviđenu javnu svrhu.
Razumljivo je da kada se spoje subjektivni i objektivni element zloupotrebe, rezultat bi se trebao iskazivati u prekoračivanju pravne i moralne granice primjene instituta prava na pristup informacijama, što rezultira u neproporcionalnom i neopravdanom opterećivanju rada i funkcioniranja tijela javne vlasti.
U tom se slučaju pokreće pitanje potrebe ograničavanja prava na pristup informacijama radi zaštite resursa i dostojanstva tijela javne vlasti, ali i radi zaštite samog pravnog poretka, stoga je nužno razmotriti konkretan odnos žalitelja i tijela javne vlasti kako bi se utvrdilo postojanje zlouporabe prava na pristup informacijama.
Ako u konkretnom slučaju procjenjujemo žaliteljevu namjeru da zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, trebali bi razmotriti njegov interes za informacijama koje traži i relevantnost zatraženih informacija za širu zajednicu, učestalost podnošenja zahtjeva prema tijelu javne vlasti i način obraćanja prema tijelu, opseg zatraženih informacija i moguće opterećenje koje bi tijelo javne vlasti imalo prilikom omogućavanja pristupa informaciji.
Naime, ODO Pula-Pola u pobijanom rješenju nije dokazalo malicioznost žalitelja prilikom podnošenja zahtjeva, niti njegovu namjeru da šikanira tijelo javne vlasti.
Razmatrajući sadržaj i količinu žaliteljevih zahtjeva za pristup informacijama uvidom u dijelove Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2017. i 2018. godinu i dostavljene spise predmeta koji se odnose na žaliteljeve zahtjeve za pristup informacijama u 2017. i 2018. godini utvrđeno je da je u 2017. godini žalitelj podnio 9 zahtjeva (zahtjev zaprimljen 31. siječnja 2017.- upisan pod rednim brojem 2., zahtjev zaprimljen 15. ožujka 2017.- upisan pod rednim brojem 4., zahtjev zaprimljen 19. svibnja 2017.- upisan pod rednim brojem 6., zahtjev zaprimljen 5. lipnja 2017.- upisan pod rednim brojem 7, zahtjev zaprimljen 24. srpnja 2018.- upisan pod rednim brojem 8, zahtjev zaprimljen 9. kolovoza 2018.- upisan pod rednim brojem 10, zahtjev zaprimljen 17. kolovoza 2018.- upisan pod rednim brojem 11, zahtjev zaprimljen 31. kolovoza 2017.- upisan pod rednim brojem 12, zahtjev zaprimljen 20. rujna 2017.- upisan pod rednim brojem 13), a u 2018. godini žalitelj je podnio 2 zahtjeva (zahtjev zaprimljen 15. siječnja 2018.- upisan pod rednim brojem 2. i zahtjev zaprimljen 26. ožujka 2018.- upisan pod rednim brojem 5. o kojem je odlučeno pobijanim rješenjem ODO-a Pula-Pola Broj: PPI-DO-5/2018-2 od 6. travnja 2018. godine).
Iz Upitnika o usklađenosti postupanja tijela javne vlasti sa Zakonom o pravu na pristup informacijama za 2017. godinu, popunjen 30. svibnja 2018. godine proizlazi da je ODO Pula-Pola u prethodnoj godini zaprimilo ukupno 13 zahtjeva, a u tekućoj godini ukupno 5 zahtjeva.
Razmatranjem žaliteljevih zahtjeva utvrđeno je kako su zahtjevi određeni i nisu raspršeni na ukupno poslovanje, nisu prekomjerni i neozbiljni te ne ugrožavaju ostvarivanje prava drugih građana. Naime, razvidno je da je žalitelj tijekom kolovoza 2017. godine podnio 3 zahtjeva za pristup informacijama, kojima je tražio dostavu mjesečnih izvješća, koje je ODO Pula-Pola bilo u obvezi podnijeti Županijskom državnom odvjetništvu u Puli-Pola u skladu s obvezom iz članka 199. Poslovnika državnog odvjetništva, na način da se jedan zahtjev odnosio na mjesečno izvješće za prosinac 2016. i lipanj 2017., drugi zahtjev na mjesečno izvješće za siječanj 2016. i siječanj 2017., a treći zahtjev na siječanj 2015. godine. Svi su zahtjevi odbijeni temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., a u vezi članka 16. Zakona o pravu na pristup informacijama. Nadalje je razvidno da je u 2018. godini žalitelj podnio 1 zahtjev za pristup informacijama,koji se odnosio na dostavu mjesečnog izvješća za prosinac 2017. i siječanj 2018. godine i koji je ODO Pula-Pola odbilo pobijanim rješenjem temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama. Dakle, radi se o kratkim i jasnim zahtjevima koji se odnose na informacije vezane uz rad tijela javne vlasti. Naime, ukupan broj zahtjeva za pristup informacijama koje je zaprimilo ODO Pula-Pola ne ukazuje značajno opterećivanje rada i redovitog funkcioniranja tog tijela javne vlasti.
Prilikom utvrđivanja bića djela zloupotrebe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, Povjerenica za informiranje nije utvrdila žaliteljevu subjektivnu namjeru zloupotrebe prava, niti je utvrdila objektivno opterećivanje rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te onemogućavanje tijela javne vlasti da obavlja svoju djelatnost.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
Prilikom ponovnog rješavanja zahtjeva za pristup informacijama prvostupanjsko tijelo je dužno riješiti zahtjev sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno u slučaju da je informacija klasificirana stupnjem tajnosti dužno je prethodno provesti test razmjernosti i javnog interesa i pribaviti mišljenje Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.