KLASA: UP/II-008-07/18-01/377
URBROJ: 401-01/04-18-4
Zagreb, 18. srpnja 2018.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe ......... iz Zagreba, ........., izjavljene protiv rješenja Županijskog državnog odvjetništva u ŠibenikuBROJ: PPI-DO-8/2018 od 4. travnja 2018. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
Odbija se žalba ......... izjavljena protiv rješenja Županijskog državnog odvjetništva u Šibeniku BROJ: PPI-DO-8/2018 od 4. travnja 2018. godine, kao neosnovana.
O b r a z l o ž e n j e
Pobijanim rješenjem Županijskog državnog odvjetništva u Šibeniku(u daljnjem tekstu: ŽDO Šibenik) odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) od 24. ožujka 2018. godine, a u kojem se navodi kako mjesečna izvješća koja županijska državna odvjetništva i Ured za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta dostavljaju Državnom odvjetništvu Republike Hrvatske imaju tri dijela: prvi dio se odnosi na izvješćivanje o pravnoj i drugoj problematici, sastancima i općenito izvanpostupovnom radu, drugi dio sadrži izvješća o radu i odlukama u značajnim predmetima, treći dio izvješća sastoji se od statističkih tabela o radu kaznenih i građanskoupravnih odjela uz koje se daju samo najnužniji komentari ako je to potrebno zbog velikih zaostataka ili velikog broja negativnih odluka. Sukladno navedenom moli da mu na temelju Zakona o pravu na pristup informacija omogući preslika ili skenirano mjesečno izvješće za prosinac 2017. godine, te siječanj 2018. godine, koje je tijelo javne vlasti ŽDO Šibenik dostavilo višem državnom odvjetništvu. Predmetni zahtjev odbijen jetemeljem članka 23. stavka 5. točke 2., u svezi članka 15. stavka 2. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što je informacija klasificirana stupnjem tajnosti „OGRANIČENO“
Žalitelj je na pobijano rješenje pravovremeno izjavio žalbu, u kojoj u bitnom navodi kako izjavljuje žalbu zbog bitne povrede upravnog postupka te pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. Žalitelj navodi kako suprotno navodima obrazloženja pobijanog rješenja niti jednom odredbom Zakona o državnom odvjetništvu („Narodne novine“, broj 76/09., 153/09., 116/10., 145/10., 57/11., 130/11., 72/13., 148/13., 33/15. i 82/15.) i/ili Poslovnika državnog odvjetništva („Narodne novine“, broj 5/14 i 123/15.) nije određeno da bi izvješćeo cjelokupnom radu državnog odvjetništva za svaki mjesec iz članka 199. Poslovnika državnog odvjetništva, koje sadrži podatke o dovršenim postupcima, postupcima koji su u tijeku te državnoodvjetničkim radnjama koje su poduzete, kao i podatke o neriješenim predmetima naznačena kao podatak zaštićen Zakonom o tajnosti podataka niti takva informacija sadrži podatke državnih odvjetništava koji su nastali tijekom provođenja izviđa i istrage, ili drugog rada državnog odvjetništva, a koji se odnose na neovisnost, cjelovitost i sigurnost Republike Hrvatske, međunarodne odnose Republike Hrvatske, obrambenu sposobnost i sigurnosno-obavještajni sustav, sigurnost građana, osnove gospodarskog i financijskog sustava Republike Hrvatske (članak 6. i 8. Zakona o tajnosti podataka). Nadalje navodi kako je počinjena bitna povreda načela upravnog postupka iz članka 98. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09.) jer tijelo javne vlasti nije provodilo test razmjernosti i javnog interesa a da je prije toga pribavilo mišljenje Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost.Također navodi kako prihvaća okolnost da je moguće da pojedini dijelovi mjesečnog izvješća iz članka 200.Poslovnika državnog odvjetništva u trenutku sastavljanja sadrže podatke čije bi neovlašteno otkrivanje naštetilo djelovanju i izvršavanju zadaća državnih tijela u obavljanju poslova javne sigurnosti ili kaznenog postupka, međutim, u tom bi slučaju u propisanom postupku tijelo trebalo najprije odlučiti o zadržavanju stupnja tajnosti, promijeni stupnja tajnosti, deklasifikaciji ili oslobađanju od obveze čuvanja tajnosti podataka te pri tome utvrditi da li je donesena periodična procjena u pisanom obliku, potom zatražiti mišljenjeUreda vijeća za nacionalnu sigurnost, pa ukoliko klasificirani podatak sadrži određene dijelove ili priloge čije neovlašteno otkrivanje ne ugrožava rad državnog odvjetništva, koji su nastali tijekom provođenja izvida i istrage, ili drugog rada državnog odvjetništva, a osobito čije bi neovlašteno otkrivanje naštetilo djelovanju i izvršavanju zadaća tijela javne vlasti, takve dijelove podatka izostaviti od oznake stupnja tajnosti, pa tek nakon toga provesti test razmjernosti i javnog interesa u odnosu na preostale dijelove koji su i dalje klasificirani određenim stupnjem tajnosti. Žalitelj navodi kako je radi pogrešne primjene materijalnog prava, osobito članka 16. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, u postupku nepotpuno utvrđeno činjenično stanje jer mjesečno izvješće koje sadrži podatke i o dovršenim postupcima, postupcima koji su u tijeku te državnoodvjetničkim radnjama koje su poduzete, kao i podatke o neriješenim predmetima, koji su glavnom brojčani podaci, bi naštetilo djelovanju i izvršavanju zadaća tijela javne vlasti, niti o tim odlučnim činjenicama postoje navodi u obrazloženju pobijanog rješenja radi čega je počinjena bitna povreda upravnog postupka iz članka 98. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je neosnovana.
Uvidom u spis predmeta je utvrđeno kako je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 24. ožujka 2018. godine, koji je ŽDO Šibenik urudžbiralo dana 26. ožujka 2018. godine, zatražioda mu se na temelju Zakona o pravu na pristup informacija omogući preslika ili skenirano mjesečno izvješće za prosinac 2017. godine, te siječanj 2018. godine, koje je tijelo javne vlasti ŽDO Šibenik dostavilo višem državnom odvjetništvu. Nadalje je utvrđeno da je ŽDO Šibenikrješenjem BROJ: PPI-DO-8/2018 od 4. travnja 2018. godine, odbio žaliteljev zahtjev za pristup informacijama temeljemčlanka 23. stavka 5. točke 2., u svezi članka 15. stavka 2. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što je informacija klasificirana stupnjem tajnosti „OGRANIČENO“.
Iz obrazloženja pobijanog rješenja proizlazi da je žalitelj dana 31. kolovoza 2017. godine, podnio ŽDO-u Šibenik identičan zahtjev, kojim je tražio da mu se dostave mjesečna izvješća za siječanj 2015. godine, te je u tome predmetu ŽDO Šibenik pod brojem PPI-DO-58/2017 od 7. ožujka 2018. godine donio rješenje, kojim je temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., u svezi članka 15. stavka 2. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama odbio njegov zahtjev. Budući da je u tom predmetu, prije donošenja rješenja,dana 22. siječnja 2018. godine proveden test razmjernosti i javnog interesa, u kojem je radna skupina odlučila da prevladavaju razlozi za ograničenjem tražene informacije i da štete po zaštićenim vrijednostima preteže nad javnim interesom za omogućavanjem pristupa informacijama te da je u tom predmetu pribavljeno mišljenje Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, razvidno je da ŽDO Šibenik, prije donošenja rješenja BROJ: PPI-DO-8/2018 od 4. travnja 2018. godine, nije ponovno provodio test razmjernosti i javnog interesa, niti je zatražio mišljenje Ureda vijeća za nacionalnu sigurnostijer zahtjev žalitelja od odnosi na identično traženje.
U obrazloženju pobijanog rješenja, ŽDOŠibeniknavodi kako je odredbom članka 15. stavka 2. Zakona o pravu na pristup informacijamapropisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija klasificirana stupnjem tajnosti. Nadalje navodi kako su podaci koje je žalitelj tražio proglašeni tajnima sukladno Zakonu o državnom odvjetništvu i Poslovniku državnog odvjetništva, te su klasificirani kao „OGRANIČENO“ i nalaze se u upisniku „OGRANIČENO“. Također navodi kako je odredbom članka 36. Zakona o državnom odvjetništvu utvrđeno da se smatraju tajnima, između ostalog, podaci i isprave u kaznenim, građanskim, upravnim i drugim predmetima, koje su državni odvjetnik ili zamjenik državnog odvjetnika klasificirali. Nadalje, u obrazloženju pobijanog rješenja ŽDO Šibenik navodi kako ječlankom 63. Poslovnika državnog odvjetništva propisano da klasificiranje podataka stupnjevima tajnosti „POVJERLJIVO“ i „OGRANIČENO", pored Glavnog državnog odvjetnika Republike Hrvatske mogu provoditi i županijski i općinski državni odvjetnici dok je člankom 66. propisano da se stupnjem tajnosti „OGRANIČENO" klasificiraju podaci i isprave iz kaznenih, građanskih i upravnih i drugih predmeta koji po odredbama Zakona o parničnom postupku ili drugom postupku ili po ovom Poslovniku u određenom stupnju postupka nisu dostupni strankama. Također navodi kako je člankom 67. Poslovnika državnog odvjetništva propisano da se podaci i podnesci iz članka 65. i članka 66. stavak 2. točka c. i d. Poslovnika ne unose u kaznene, građanske ili druge spise državnog odvjetništva već se zavisno od stupnja tajnosti, kojima su klasificirani unose u upisnik "Vrlo tajno" ili "Tajno", "Povjerljivo" i "Ograničeno".
Budući da su mjesečna izvješća ŽDO-a Šibenik klasificirana stupnjem tajnosti „OGRANIČENO" i nalaze se u upisniku „OGRANIČENO", ŽDO Šibenik zaključuje kako je očito da su informacije koje žalitelj traži sukladno prethodno navedenim odredbama Zakona o državnom odvjetništvu i Poslovnika državnog odvjetništva, proglašene tajnima, pa je stoga valjalo zahtjev odbiti pozivom na odredbu članka 15. stavka 2. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Odredbom članka 15. stavka 2. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija klasificirana stupnjem tajnosti, sukladno zakonu kojim se uređuje tajnost podataka.
Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, dužnoprije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, po prethodno pribavljenom mišljenjuUreda vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa.
U žalbenom postupku izvršen je uvid u mišljenje Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost KLASA: 008-01/15-01/14, URBROJ: 50439-05/22-18-288 od 22. veljače 2018. godine, koje je dano sukladno članku 16. stavku 1. Zakona o pravu na pristup informacijama.Ured vijeća za nacionalnu sigurnost u navedenom mišljenju u bitnom navodi kako je nesporno pravo svakog pojedinog županijskog odnosno općinskog državnog odvjetništva da podatke koji su određeni člankom 66. Poslovnika državnog odvjetništva klasificira stupnjem tajnosti „OGRANIČENO“, te da takvoj vrsti odnosno skupu podataka sadržanih u mjesečnom izvješću, potrebno utvrditi i zadržati utvrđeni stupanj tajnosti.
U žalbenom je postupku nadalje izvršen uvid u zapisnik radne skupine za provedbu testa razmjernosti i javnog interesa, BROJ: PPI-DO-58/2017 od 22. siječnja 2018. godine, u kojem se u bitnom navodi kako je razlog za omogućavanje pristupa informaciji ustavno pravo na pristup informacijama koje podliježe zakonom propisanim ograničenjima, dok se pod razlozima za ograničenje navodi kako se radi o klasificiranompodatku „OGRANIČENO“ na koje pravo pristupa nemaju niti svi djelatnici ŽDO-a Šibenik; kako podaci koji se štite navedenim stupnjem tajnosti u cijelosti odgovaraju vrijednostima koje se njima štite; kako neovlašteno otkrivanje ovih podataka ili eventualna deklasifikacija podataka nije opravdana javnim interesom jer se radi o unutarnjim ustrojstvenim podacima koji se eventualno na zahtjev mogu dostaviti samo višem državnom odvjetništvu i služe radi nadzora nad radom ŽDO-a Šibenik i poboljšanja kvalitete rada i s tom svrhom su isti kreirani; kako su zaposlenici tog državnog odvjetništva vezani radnim odnosom i pravima i obvezama koja iz njih proizlaze pa tako i čuvanja svih podataka unutar državnog odvjetništva, a za objavljivanje podataka mogu stegovno pa čak i kazneno odgovarati, dok takva obveza za javnost ne postoji; kako bi objavom traženih podataka nastala trajna i nepopravljiva šteta u obvezi zaštite podataka koji su zakonom zaštićeni i s razlogom nisu dostupni javnosti niti svim zaposlenicima tijela koje ih posjeduje; te da dozvoljavanjem da se javno objave traženi podaci dozvoljava se kontrola rada izvan propisanih tijela državnog odvjetništva, radi čega je neophodno zadržati zakonom propisanu tajnost traženih podataka, dok deklasifikacija, kako potpuna tako i djelomična, nije opravdana. Slijedom navedenog, članovi Radne grupe jednoglasno donose zaključak kako prevladavaju razlozi za ograničenjem pristupa traženoj informaciji te da šteta po zaštićene vrijednosti preteže nad javnim interesom za omogućavanje pristupa informaciji.
Povjerenica za informiranje je u žalbenom postupku utvrdila kako je temeljem citiranih odredbi Zakona o državnom odvjetništvu i Poslovnika državnog odvjetništva i mišljenja Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, zatražena informacija klasificirana stupnjem tajnosti „OGRANIČENO.“
Odredbom članka 9. Zakona o tajnosti podataka propisano je da se stupnjem tajnosti „OGRANIČENO“ klasificiraju podaci čije bi neovlašteno otkrivanje naštetilo djelovanju i izvršavanju zadaća državnih tijela u obavljanju poslova iz članka 5. ovoga Zakona, dok je člankom 5 navedenog Zakona propisano kako se s obzirom na stupanj ugroze zaštićenih vrijednosti stupnjevima tajnosti iz članka 4. ovoga Zakona mogu klasificirati podaci iz djelokruga državnih tijela u području obrane, sigurnosno-obavještajnog sustava, vanjskih poslova, javne sigurnosti, kaznenog postupka te znanosti, tehnologije, javnih financija i gospodarstva ukoliko su podaci od sigurnosnog interesa za Republiku Hrvatsku.
Odredbom članka 16. stavka 1. istog Zakona propisano je da kad postoji interes javnosti, vlasnik podatka dužan je ocijeniti razmjernost između prava na pristup informacijama i zaštite vrijednosti propisanih u člancima 6., 7., 8. i 9. ovoga Zakona te odlučiti o zadržavanju stupnja tajnosti, promjeni stupnja tajnosti, deklasifikaciji ili oslobađanju od obveze čuvanja tajnosti podatka. Stavkom 2. propisano je da je prije donošenja odluke iz stavka 1. ovoga članka vlasnik podatka dužan zatražiti mišljenje Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, dok je stavkom 3. propisano da je vlasnik podatka dužan o postupku iz stavka 1. ovoga članka izvijestiti i druga nadležna tijela propisana zakonom.
Iz navedene zakonske odredbe proizlazi kako isključivo vlasnik klasificiranih podataka ima zakonsku ovlast odlučiti o zadržavanju stupnja tajnosti, promjeni stupnja tajnosti, deklasifikaciji ili oslobađanju od obveze čuvanja tajnosti podatka, što je i ŽDO Šibenik učinio, te je temeljem ranije dobivenog mišljenjaUreda vijeća za nacionalnu sigurnost i ranije provedenog testa razmjernosti javnog interesa, odbila žaliteljev zahtjev za pristup informacijama i zadržala stupanj tajnosti „OGRANIČENO.“
Povjerenica za informiranje smatra da je pritom odlučan razlog zaštita učinkovitosti i integriteta rada državnog odvjetništva koja u konkretnom slučaju preteže nad mogućnošću kontrole nad radom tijela javne vlasti od strane javnosti, koja je inače u javnom interesu. U ovom slučaju, predmetne informacije ne daju potpunu sliku i informaciju o radu pojedinog državnog odvjetništva, dok bi se istovremeno omogućavanjem pristupa informaciji stvorila mogućnost da ista bude korištena u nedozvoljene svrhe (npr. pritisak na državno odvjetništvo, izračun vjerojatnosti dodjele predmeta i sl.).
Što se tiče javnog interesa za informacijom koja je predmet postupka, drugostupanjsko tijelo analizom sadržaja u medijima, osim žaliteljevog interesa, nije utvrdilo postojanje javnog interesa za predmetnim informacijama, a osim toga predmetne informacije se ne odnose na pitanja koja su u društvu smatrana pitanjima od javnog interesa, poput zaštite okoliša, ugrožavanja javnog zdravlja, prijetnji obrani i javnoj sigurnosti, potrošnje proračunskih sredstava, zakonitosti rada tijela javne vlasti, odgovornog donošenja političkih odluka i upravljanja javnom imovinom, kršenja ljudskih prava te mogućih slučajeva političke korupcije i sl.
Odgovornost za rad državnog odvjetništva leži na čelniku i kontrola se ostvaruje u zakonom propisanim postupcima, a k tome je glava IV. Zakona o državnom odvjetništvu posvećena izvješćima koje Državno odvjetništvo Republike Hrvatske te ostala državna odvjetništva upućuju Saboru RH, višim državnim odvjetništvima, ministru pravosuđa te Vladi RH.
Osim toga, žalitelj u žalbi prilikom osporavanja navoda iz pobijanog rješenja, nije naveo razloge zbog kojih smatra da bi se zatražena informacija trebala deklasificirati jer prevladava interes za omogućavanjem pristupa informaciji.
Drugostupanjsko tijelo ujedno ukazuje na presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (dalje u tekstu: Sud), poslovni broj: US/II-49/14-6 od 5. studenoga 2014. godine, kojom je poništeno rješenje tuženog Povjerenika za informiranje, KLASA: UP/II-008-04/13-01/314, URBROJ: 401-01/04-14-06 od 10. travnja 2014. godine. Predmetnim rješenjem Povjerenika za informiranje poništeno je rješenje Vlade Republike Hrvatske KLASA: 008-01/13-08/05, URBROJ: 50302/28-13-1 od 29. kolovoza 2013. godine, te je podnositelju zahtjeva za pristup informacijama, udruzi GONG, omogućen pristup preslici zatražene informacije koja je klasificirana stupnjem tajnosti „POVJERLJIVO“ na način da prije dostave klasificirane informacije postupi sukladno odredbama Zakona o tajnosti podataka o deklasifikaciji podataka.
Nastavno na navedenu presudu, ukazuje se kako je u njezinom obrazloženju Sud ocijenio da samo vlasnik podatka koji je u propisanom postupku klasificirani podatak takvim označio i za isti utvrdio stupanj tajnosti ovlašten odlučiti o zadržavanju stupnja tajnosti, promjeni stupnja tajnosti, deklasifikaciji ili oslobađanju od obveze čuvanja tajnosti podataka.
Sličnog je stajališta i Ustavni sud Republike Hrvatske, koji je odlukom, broj U-III-1267/2017 od 21. studenoga 2017. godine odbio ustavnu tužbu udruge GONG, zaključivši kako spomenutom presudom Suda poslovni broj: US/II-49/14-6 od 5. studenoga 2014. godine udruzi GONG nisu povrijeđena ustavna prava.
Slijedom navedenog, s obzirom da je u ovoj upravnoj stvari riječ o informacijama klasificiranim stupnjem tajnosti „OGRANIČENO“, tijelo javne vlasti je kao vlasnik informacije nakon traženja mišljenja Ureda vijeća za nacionalu sigurnost i provedenog testa razmjernosti i javnog interesa u identičnom predmetu procijenilo da i dalje postoje razlozi zbog kojih je zatražena informacija klasificirana stupnjem tajnosti, stoga je žalitelju odlučilo uskratiti pristup predmetnoj informaciji, budući da razlozi za ograničenjem od pristupa prevladavaju nad razlozima za omogućavanjem pristupa traženoj informaciji.
Člankom 116. stavkom 1. točkom 2. Zakona o općem upravnom postupku propisano je da će drugostupanjsko tijelo odbiti žalbu ako utvrdi da je u prvostupanjskom bilo nedostataka, ali da su oni takvi da nisu mogli utjecati na rješenje stvari.
U žalbenom postupku je utvrđeno da iako bi se test razmjernosti i javnog interesa trebao provoditi u svakom pojedinom slučaju, a budući da se u konkretnom slučaju radi o informacijama, koje su identične informaciji o kojoj je ŽDO Šibenik već zatražilo i dobilo mišljenje Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost i već ranije provelo test razmjernosti i javnog interesa, da takvo postupanje ŽDO-a Šibenik nije moglo utjecati na drugačije rješenje stvari.
Stoga je u žalbenom postupku utvrđeno da je u prvostupanjskom postupkubilo nedostataka, ali da su oni takvi da nisu mogli utjecati na rješenje stvari slijedom čega je na temelju članka 116. stavka 1. točke 2. Zakona o općem upravnom postupku odlučeno kao u izreci ovog rješenja.
Neovisno ovom rješenju, prvostupanjsko tijelo kao vlasnik informacije se upućuje da sukladno zakonskim odredbama provodi periodične procjene stupnja tajnosti na temelju koje može promijeniti stupanj tajnosti ili izvršiti deklasifikaciju podataka imajući u vidu vrijednosti koje se štite određenim stupnjem tajnosti i da se radi o vođenju evidencije o radu državnih odvjetnika i zamjenika državnih odvjetnika.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.