KLASA: UP/II-008-07/18-01/271
URBROJ: 401-01/04-18-2
Zagreb, 18. svibnja 2018.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe novinarke portala www.index.hr ........., INDEX PROMOCIJA d.o.o., Zagreb, ........., zastupane po punomoćnici ........., odvjetnici u Zagrebu, ........., izjavljene protiv rješenja Vlade Republike Hrvatske KLASA: UP/I-008-01/18-07/01, URBROJ: 50302/28-18-1 od 22.veljače 2018. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Vlade Republike Hrvatske KLASA: UP/I-008-01/18-07/01, URBROJ: 50302/28-18-1 od 22. veljače 2018. godine.
2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem Vlade Republike Hrvatske KLASA: UP/I-008-01/18-07/01, URBROJ: 50302/28-18-1 od 22. veljače 2018. godine, odbijen je zahtjev za pristup informacijama novinarke portala www.index.hr ........., koju u žalbenom postupku zastupa punomoćnica ........., odvjetnica u Zagrebu, ......... (u daljnjem tekstu žaliteljica), a kojim zahtjevom je žaliteljica tražila uvid u dokumentaciju o konzultantskim ugovorima u trgovačkom društvu Agrokor d.d., koje je izvanredni povjerenik Ante Ramljak dostavio premijeru Andreju Plenkoviću 5. veljače 2018. godine i informaciju o naknadi za uspjeh (tzv. successfee) koju je ugovorila tvrtka Texo Management d.o.o. Zahtjev žaliteljice je odbijen temeljem članka 23. stavka 5. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama jer se traži informacija koja se ne smatra informacijom u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. navedenog Zakona.
Protiv navedenog rješenja žaliteljica je pravodobno izjavila žalbu u kojoj u bitnome navodi da rješenje osporava u cijelosti, budući da je doneseno protivno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama. Ističe kako je Vlada Republike Hrvatske rješenjem odbila njezin zahtjev, uz obrazloženje kako se tražena informacija „ne može smatrati informacijom u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama“ jer Vlada Republike Hrvatske nije izradila predmetnu dokumentaciju, odnosno nije „njen stvaratelj i vlasnik“, a „trgovačko društvo Agrokor d.d. i Texo Management d.o.o. nisu tijela javne vlasti“, pa time niti obveznici primjene Zakona o pravu na pristup informacijama, te da Vlada Republike Hrvatske ne može odlučivati o pravu na pristup traženoj informaciji provedbom testa razmjernosti, kako to propisuje članak 16. Zakona o pravu na pristup informacijama. Nadalje ističe kako Vlada Republike Hrvatske pogrešno tumači odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama, kada navodi da tražena informacija ne predstavlja informaciju, sukladno članku 5. stavku 1. točki 3. toga zakona, budući da Zakon o pravu na pristup informacijama, člankom 5., daje zakonsku definiciju informacije, na način da informacijom smatra i sve one informacije koje je „tijelo dobilo od druge osobe, a nastale su u okviru djelokruga ili u svezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti". Žaliteljica navodi kako neovisno o tome je li Vlada Republike Hrvatske, u konkretnom slučaju, vlasnik i/ili stvaratelj tražene informacije, nesporno se radi o informaciji koju je Vlada Republike Hrvatske dobila od druge osobe - Vladinog izvanrednog povjerenika te o informaciji koja je nastala u svezi s organizacijom i radom Vlade Republike Hrvatske pa je potpuno pogrešno tumačenje osporenog rješenja kojim se utvrđuje da se ne radi o informaciji, na način kako je to propisano Zakonom o pravu na pristup informacijama. Nadalje navodi kako Agrokor d.d., formalno doista nije tijelo javne vlasti koje podliježe Zakonu o pravu na pristup informacijama, međutim, izuzetno je značajno pojasniti da je, u trenutku donošenja Zakona o postupku izvanredne uprave u trgovačkim društvima od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku (tzv. Lex Agrokor) upravljanje tim društvom postalo dijelom „organizacije i rada"Vlade Republike Hrvatske. Također navodi kako je stupanjem na snagu citiranog Zakona Vlada Republike Hrvatske dobila i iskoristila zakonsku ovlast izabrati i predložiti sudu osobu izvanrednog povjerenika, tada Antu Ramljaka, odnosno najvažnije tijelo u postupku izvanredne uprave Agrokora, te iako se formalno radi o „prijedlogu vlade" o kojem odlučuje Trgovački sud u Zagrebu, sud nije ovlašten odlučiti protivno prijedlogu Vlade o izvanrednom povjereniku, osim ukoliko kandidat Vlade Republike Hrvatske ne ispunjava formalne uvjete, pa je očito da je zapravo Vlada Republike Hrvatske ta koja je imenovala izvanrednog povjerenika, a koji u cijelosti odlučuje o upravljanju i restrukturiranju Agrokora d.d. Žaliteljica ističe kako sukladno zakonskim ovlastima iz članka 12.Zakona o izvanrednoj upravi, izvanredni povjerenik, imenovan od strane Vlade Republike Hrvatske, „ima prava i obveze organa dužnika (Agrokora)", zastupa Agrokor „samostalno i pojedinačno" te ,,u ime dužnika ostvaruje sva prava povezana s vlasničkim udjelom dužnika u povezanim i ovisnim društvima, sukladno važećem zakonodavstvu", iz čega proizlazi da je Vlada Republike temeljem zakonskih odredbi, putem izvanrednog povjerenika, ovlaštena faktično upravljati Agrokorom d.d., a osim izvanrednog povjerenika, bira i njegove zamjenike. Nadalje ističe budući da je društvo Texo Management d.o.o. poslovalo s Agrokorom d.d., odnosno Vladinim izvanrednim povjerenikom upravo kao savjetnik (konzultant), jasno je da je prethodno odobrenje za takav odnos moralo dati i nadležno ministarstvo, odnosno Ministarstvo gospodarstva, te da je upravo Vlada Republike Hrvatske, putem „svog" izvanrednog povjerenika,angažirala društvo Texo Management d.o.o. kao savjetnika/konzultanta u postupku izvanredne uprave, nad društvom Agrokor d.d. Također ističe kako je člankom 15. Zakona o izvanrednoj upravi utvrđeno da će sud, na prijedlog Vlade Republike Hrvatske, opozvati izvanrednog povjerenika, u bilo koje doba, iz čega proizlazi da je Vlada Republike Hrvatske, ovlaštena i nadležna birati izvanrednog povjerenika (upravu) Agrokora, izabrati i predložiti njegove zamjenike te da ga je ovlaštena, u bilo koje doba, i opozvati. Zaključuje kako se u konkretnom slučaju nedvojbeno radi o informacijama koje je „tijelo dobilo od druge osobe, a nastale su u okviru djelokruga ili u svezi s organizacijom i radom" Vlade Republike Hrvatske, te da je Vlada Republike Hrvatske u slučaju bilo kakve sumnje, bila ovlaštena provesti test razmjernosti i javnog interesa, sukladno članku 16. Zakona o pravu na pristup informacijama. Ističe kako je Agrokor d.d. u hrvatskoj javnosti tema od najvišeg interesa javnosti i da javnost ima pravo znati tko su bili savjetnici Vladinog izvanrednog povjerenika Ramljaka, u procesu restrukturiranja Agrokora d.d., i kolike naknade su im isplaćene za njihov rad, a s obzirom da je primjenjivi zakon donijela ta ista Vlada koja već godinu dana aktivno sudjeluje u njegovoj provedbi i upravljanju Agrokorom, jasno da se radi o dijelu „organizacije i rada" Vlade Republike Hrvatske, neovisno o okolnosti je li Vlada Republike Hrvatske stvaratelj i/ili vlasnik traženih informacija. Također ističe kako je sve ovo posebno značajno u okolnostima kada je Ante Ramljak podnio ostavku radi ozbiljnih sumnji u sukob interesa, kada Vladinog povjerenika i ministricu gospodarstva saslušava i poseban saborski odbor te kada oporba u Saboru, iz bitno istih razloga, traži glasanje o povjerenju ministrici gospodarstva. Zaključno ističe da tražene informacije predstavljaju informacije tijela javne vlasti, odnosno Vlade Republike Hrvatske, u smislu informacija kojima to tijelo raspolaže te da je Vlada Republike Hrvatske svojom ulogom u postupku izvanredne uprave samostalno omogućila da tražena informacija postane informacija o kojoj građani imaju pravo biti informirani, neovisno o tome što Agrokor d.d. nije obveznik primjene Zakona o pravu na pristup informacijama. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je kako je žaliteljica zahtjevom za pristup informacijama od 7. veljače 2018. godine zatražila od Vlade Republike Hrvatske uvid u dokumentaciju o konzultantskim ugovorima u Agrokoru d.d., koje je izvanredni povjerenik Ante Ramljak dostavio premijeru Andreju Plenkoviću 5. veljače 2018. godine, te ukoliko se u dokumentaciji ne nalazi naknada za uspjeh (tzv. Successfee) koju je ugovorila tvrtka Texo Management, koja radi na restrukturiranju Agrokora, koje vodi vladin povjerenik, moli informaciju posjeduje li Vlada Republike Hrvatske informaciju o toj naknadi i kolika je. Nadalje je utvrđeno da je Vlada Republike Hrvatske donijela rješenje KLASA: UP/I-008-01/18-07/01, URBROJ: 50302/28-18-1 od 22. veljače 2018. godine, kojim je odbila zahtjev žaliteljice temeljem članka 23. stavka 5. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama jer se traži informacija koja se ne smatra informacijom u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. navedenog Zakona.
Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. - pročišćeni tekst i 5/14.), jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.
Odredbom članak 16. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske propisano je da se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje. Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i na ponovnu uporabu informacija fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Člankom 5. stavkom 1. točkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je „Informacija" svaki podatak koji posjeduje tijelo javne vlasti u obliku dokumenta, zapisa, dosjea, registra, neovisno o načinu na koji je prikazan (napisani, nacrtani, tiskani, snimljeni, magnetni, optički, elektronički ili neki dragi zapis), koji je tijelo izradilo samo ili u suradnji s drugim tijelima ili dobilo od druge osobe, a nastao je u okviru djelokruga ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti.
Odredbom članka 23. stavka 5. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se traži informacija koja se ne smatra informacijom u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona.
U obrazloženju pobijanog rješenja Vlada Republike Hrvatske poziva se na citiranu odredbu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama i zaključuje kako dokumentacija koja je predmet traženja žaliteljice, a odnosi se na dokumentaciju o konzultantskim ugovorima u Agrokoru, kao i informaciju o naknadi za uspjeh koju je ugovorila tvrtka Texo Management d.o.o., Vlada Republike Hrvatske nije izradila sama ili u suradnji s drugim tijelima, te ista nije nastala u okviru djelokruga ili u vezi s organizacijom i radom Vlade Republike Hrvatske, odnosno da Vlada Republike Hrvatske nije stvaratelj i vlasnik tražene informacije već da je navedena dokumentacija nastala u vezi s organizacijom i radom spomenutih trgovačkih društava. Nadalje, Vlada Republike Hrvatske u obrazloženju pobijanog rješenja zaključuje, kako je iz odredbe članka 5. stavka 1. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama razvidno da trgovačka društva Agrokor d.d., Zagreb i Texo Management d.o.o. nisu tijela javne vlasti u smislu članka 5. stavka 1. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, niti obveznici primjene Zakona o pravu na pristup informacijama. Također u obrazloženju pobijanog rješenja Vlada Republike Hrvatske zaključuje kako neovisno o tome smatra li se tražena dokumentacija informacijom, Vlada Republike Hrvatske ne može odlučivati o pravu na pristup traženoj informaciji provedbom testa razmjernosti i javnog interesa, kako to propisuje članak 16. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Prije donošenja rješenja nadležno tijelo mora utvrditi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak.
U žalbenom postupku utvrđeno je kako je Vlada Republike Hrvatske pogrešno i nepotpuno utvrdila činjenice i na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja izvela nepravilan zaključak kako ono što je žaliteljica tražila u svom zahtjevu za pristup informacijama nije informacija u smislu odredbe članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama. Na tako utvrđeno činjenično stanje, Vlada Republike Hrvatske je nepravilno primijenila zakon.
Člankom 1. Zakona o postupku izvanredne uprave u trgovačkim društvima od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku („Narodne novine“, broj 32/17.) propisan je cilj samog Zakona pa je tako u stavku 1. propisano kako se ovaj Zakon donosi radi zaštite održivosti poslovanja trgovačkih društava od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku koja svojim poslovanjem samostalno, ili zajedno sa svojim ovisnim ili povezanim društvima, utječu na ukupnu gospodarsku, socijalnu i financijsku stabilnost u Republici Hrvatskoj. Nadalje odredbom članka 11. stavka 1. navedenog Zakona propisano je da izvanredni povjerenik može biti svaka osoba koja ispunjava uvjete za člana uprave sukladno odredbama Zakona o trgovačkim društvima. Izvanrednog povjerenika imenuje sud na prijedlog Vlade Republike Hrvatske u skladu s člankom 24. ovoga Zakona. Člankom 12. stavkom 6. navedenog Zakona propisano je da zamjenike izvanrednog povjerenika, na prijedlog Vlade Republike Hrvatske, svojim rješenjem imenuje sud u roku od pet radnih dana od primitka pisanog prijedloga Vlade Republike Hrvatske. Nadalje, člankom 24. stavkom 1. navedenog Zakona propisano je da je sud obvezan obavijestiti Vladu Republike Hrvatske i Ministarstvo o podnesenom prijedlogu za otvaranje postupka izvanredne uprave isti dan po zaprimanju prijedloga. Stavkom 2. propisano je kako će u roku od dva radna dana od dana zaprimanja obavijesti za otvaranje postupka izvanredne uprave od strane suda, Vlada Republike Hrvatske na prijedlog Ministarstva donijeti odluku o prijedlogu za imenovanje izvanrednog povjerenika te takvu odluku bez odgađanja dostaviti sudu. Stavkom 3. propisano je da će sud odmah, ali ne kasnije od dva radna dana od dana primitka odluke Vlade Republike Hrvatske o prijedlogu za imenovanje izvanrednog povjerenika, donijeti rješenje o otvaranju postupka izvanredne uprave i donijeti odluku o imenovanju izvanrednog povjerenika sukladno prijedlogu Vlade Republike Hrvatske, osim ako temeljem dostavljenih isprava i izjava predlagatelja utvrdi da neki od uvjeta iz članka 4. ovoga Zakona nije ispunjen. Člankom 15. navedenog Zakona propisano je da sud može opozvati izvanrednog povjerenika te imenovati novog u bilo koje doba na prijedlog Vlade Republike Hrvatske.
Iz citiranih odredbi Zakona o postupku izvanredne uprave u trgovačkim društvima od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku razvidno je da je Vlada Republike Hrvatske ta koja predlaže sudu izvanrednog povjerenika, kao i zamjenike izvanrednog povjerenika, a ista može u bilo koje vrijeme predložiti sudu opoziv izvanrednog povjerenika. Dakle, očito je da Vlada Republike Hrvatske ima važnu ulogu kod odabira i opoziva osobe izvanrednog povjerenika pa je logično u konkretnom slučaju da su i informacije koje izvanredni povjerenik dostavio Vladi Republike Hrvatske,informacije koje je Vlada Republike Hrvatske dobila od druge osobe i koje su nastale u okviru djelokruga i u svezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti. Štoviše odredbom članka 113. Ustava Republike Hrvatske propisan je djelokrug rada Vlade Republike Hrvatske, a isti je sadržan i u članku 1. Zakona o Vladi Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj 150/11., 119/14. i 93/16.) pa tako Vlada Republike Hrvatske predlaže zakone i druge akte Hrvatskom saboru,predlaže državni proračun i završni račun,provodi zakone i druge odluke Hrvatskoga sabora,donosi uredbe za izvršenje zakona,vodi vanjsku i unutarnju politiku,usmjerava i nadzire rad državne uprave,brine o gospodarskom razvitku zemlje,usmjerava djelovanje i razvitak javnih službi,obavlja druge poslove određene Ustavom i zakonom. Zakon o postupku izvanredne uprave u trgovačkim društvima od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku donesen je radi zaštite održivosti poslovanja trgovačkih društava od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku koja svojim poslovanjem samostalno, ili zajedno sa svojim ovisnim ili povezanim društvima, utječu na ukupnu gospodarsku, socijalnu i financijsku stabilnost u Republici Hrvatskoj. Budući da je Ustavom Republike Hrvatske, kao i Zakonom o Vladi Republike Hrvatske propisano da se Vlada Republike Hrvatske brine o gospodarskom razvitku zemlje, očito je da onda i ona svoju ulogu u zaštiti održivosti poslovanja trgovačkih društava od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku koja svojim poslovanjem samostalno, ili zajedno sa svojim ovisnim ili povezanim društvima, utječu na ukupnu gospodarsku, socijalnu i financijsku stabilnost u Republici Hrvatskoj. Stoga je nejasno pozivanje Vlade Republike Hrvatske kako ona nije stvaratelj i vlasnik tražene informacije. Nejasno je također pozivanje Vlade Republike Hrvatske da neovisno o tome smatra li se tražena dokumentacija informacijom, Vlada Republike Hrvatske ne može odlučivati o pravu na pristup traženoj dokumentaciji provedbom testa razmjernosti i javnog interesa, kako to propisuje članak 16. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Iz već spomenutih odredbi članka 24. Zakona o postupku izvanredne uprave u trgovačkim društvima od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku razvidno je da je sud obvezan obavijestiti Vladu Republike Hrvatske i Ministarstvo o podnesenom prijedlogu za otvaranje postupka izvanredne uprave isti dan po zaprimanju prijedloga, a također je razvidno da sudu nije dana mogućnost da može odlučiti protivno prijedlogu Vlade Republike Hrvatske o izvanrednom povjereniku, već je propisano da će sud donijeti odluku o imenovanju izvanrednog povjerenika sukladno prijedlogu Vlade Republike Hrvatske, osim ako utvrdi da neki od uvjeta iz članka 4. navedenog Zakona, kojim člankom se uređuje značenje pojma trgovačkog društva od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku, nije ispunjen.
U žalbenom postupku je utvrđeno kako su osnovani navodi žaliteljice da su informacije, koje je tražila u svom zahtjevu za pristup informacijama, informacije u smislu odredbe članka 5. stavka1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09.), riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti ih odgovarajućim dokazima te utvrditi da li posjeduje izrađene informacije na koje se zahtjev odnosi, a nakon toga utvrditi da li postoje ograničenja iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama. Ukoliko utvrdi da postoje zakonska ograničenja za koje je potrebno provesti test razmjernosti i javnog interesa, potrebno je postupiti sukladno članku 16. Zakona o pravu na pristup informacijama. Test razmjernosti i javnog interesa podrazumijeva da tijelo javne vlasti, kada rješava konkretni zahtjev za pristup informacijama koje su iz kategorije izuzetaka iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, procijeni hoće li omogućavanje tih informacija biti u interesu javnosti i hoće li od njihovog omogućavanja biti više koristi nego štete po zaštićene interese iz navedenog članka Zakona. Kako bi tijelo javne vlasti došlo do odluke, potrebno je pronaći ravnotežu između suprotstavljenih razloga, na temelju pojedinih okolnosti slučaja. Napominje se da tijelo javne vlasti kod rješavanja zahtjeva za pristup informacijama treba razmotriti da li je moguće žalitelju omogućiti djelomičan pristup traženoj informaciji. Naime, u članku 15. stavku 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisana je obveza tijelu javne vlasti da u slučaju kada tražena informacija sadrži podatak koji podliježe ograničenju iz stavaka 2. i 3. toga članka, preostale dijelove informacije učini dostupnima. Ako se nakon provedbe testa razmjernosti i javnog interesa utvrdi da preteže zaštita nekog od interesa iz članka 15. stavka 2., 3. i 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, tijelo javne vlasti u obvezi je donijeti rješenje o odbijanju zahtjeva. Ukoliko tijelo javne vlasti utvrdi da nema zakonskih razloga za ograničenje, u obvezi je informacije učiniti dostupnima. Na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja, a nakon primitka ovog rješenja, tijelo javne vlasti obvezno je u zakonskom roku riješiti ovu upravnu stvar.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE