KLASA: UP/II-008-07/17-01/214
URBROJ: 401-01/03-18-3
Zagreb, 7.svibnja 2018.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15), povodom žalbe trgovačkog društva CUSPIS d.o.o. iz Zagreba, Ilica 213, zastupanog po direktoru ........., izjavljene protiv rješenja Kliničkog bolničkog centra Osijek Urbroj: R2-1453/2017 od 25. siječnja 2017. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Kliničkog bolničkog centra Osijek Urbroj: R2-1453/2017 od 25. siječnja 2017. godine u dijelu u kojem je odbijen zahtjev žalitelja kojim traži dopis Ministarstva zdravstva prema KBC Osijek, klasa 500-01/16-01/48 ur.broj 534-04-1-1-16-3 te odgovor KBC Osijek na navedeni dopis.
2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
Obrazloženje
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev trgovačkog društva CUSPIS d.o.o. iz Zagreba, Ilica 213, zastupanog po direktoru ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) za pristup informacijama od 20. siječnja 2017. godine kojim traži uvid i presliku u kompletan sadržaj i sve stavke sljedećih dokumenata: sve ispunjene Ankete o zadovoljstvu korisnika sustava BIS.KBCO tvrtke Cuspis d.o.o. koje je Uprava KBC Osijek provela u 2016. godini među djelatnicima KBC Osijek, statističku obradu podataka odnosno rezultate ankete te podatke (ime i prezime) koja je sastavila anketu i dopis Ministarstva zdravstva prema KBC Osijek, klasa 500-01/16-01/48 ur.broj 534-04-1-1-16-3 te odgovor KBC Osijek na navedeni dopis, temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama jer korisnik putem petog funkcionalno povezanog zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama jer traži veliki broj informacija zbog kojih dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da svi dosadašnji zahtjevi odnose se na različite dokumente te navodi da nije tražena dostava istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva jer niti u jednom zahtjevu nije tražio Anketu o zadovoljstvu korisnika sustava tvrtke Cuspis d.o.o. kao ni njihovu statističku obradu. Navodi da se ankete odnosno rezultati odnose direktno na njihovu tvrtku smatra da ima prvo na dostavu traženih dokumenata. Smatra kako tri stavke koje je tražio u zahtjevu ne zahtijevaju puno vremena niti će opteretiti redovito funkcioniranje tijela javne vlasti koje bi ionako trebalo biti u funkciji javnosti te odgovorno i transparentno. Predlaže da se žalba uvaži i omogući mu pristup traženim informacijama.
Žalba je osnovana.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima toga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da žalitelj dana 20. siječnja 2017. godine zahtjevom za pristup informacijama zatražio od Kliničkog bolničkog centra Osijek, kao tijela javne vlasti, sljedeće informacije: uvid i preslike u kompletan sadržaj i sve stavke sljedećih dokumenata: sve ispunjene Ankete o zadovoljstvu korisnika sustava BIS.KBCO tvrtke Cuspis d.o.o. koje je Uprava KBC Osijek provela u 2016. godini među djelatnicima KBC Osijek, statističku obradu podataka odnosno rezultate ankete te podatke (ime i prezime) koja je sastavila anketu i dopis Ministarstva zdravstva prema KBC Osijek, klasa 500-01/16-01/48 ur.broj 534-04-1-1-16-3 te odgovor KBC Osijek na navedeni dopis.
Postupajući po navedenom zahtjevu za pristup informacijama, tijelo javne vlasti donijelo je osporeno rješenje kojim je žaliteljev zahtjev za pristup informacijama odbijen, temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama jer žalitelj putem petog funkcionalno povezanog zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama jer traži veliki broj informacija zbog kojih dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti, a istom je udovoljeno po prva tri upućena zahtjeva.
Kao dio spisa predmeta tijelo javne vlasti dostavilo je dopis tijela javne vlasti Urbroj: R1-4506/2017 od 9. ožujka 2017. godine upućenog žalitelju, koji je isti zaprimio 10. ožujka 2017. godine, kojom se sukladno dogovoru sa sastanka od 7. ožujka 2017. godine dostavlja dio elektroničke pošte radnika KBC Osijek upućene prema Cuspis d.o.o. u kojim se ukazuje na probleme u radu u BIS-u tvrtke Cuspis d.o.o. te rezultate ankete za korisnike sustava BIS.KBCO tvrtke Cuspis od 30. rujna 2016. godine.
Iz spisa predmeta proizlazi da je žalitelj osporeno rješenje zaprimio dana 27. siječnja 2017. godine. U drugostupanjskom postupku Povjerenica za informiranje je uvidom u spis predmeta utvrdila da je žalitelj izjavio žalbu tijelu javne vlasti dana 6. veljače 2017. godine preporučenom pošiljkom te da je žalbu na predmetno rješenje uložio i Povjerenici za informiranje dana 15. ožujka 2017. godine.
Odredbom članka 25. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da se protiv rješenja tijela javne vlasti može izjaviti žalba Povjereniku u roku od 15 dana od dana dostave rješenja.
Odredbom članka 110. stavka 1. Zakon o općem upravnom postupku propisano je da se žalba predaje prvostupanjskom tijelu na način propisan za predaju podnesaka. Ako je žalba predana drugostupanjskom tijelu, ono će je bez odgode proslijediti prvostupanjskom tijelu.
Odredbom članka 113. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku propisano je da će prvostupanjsko tijelo ispitati je li žalba dopuštena, pravodobna i izjavljena od ovlaštene osobe. Ako žalba nije dopuštena ili pravodobna ili izjavljena od ovlaštene osobe, odbacit će je rješenjem. Prema stavku 5. istoga članka propisano je da kad prvostupanjsko tijelo ocijeni da je žalba osnovana u cijelosti ili djelomično, zamijenit će pobijano rješenje novim ako se ne dira u prava trećih osoba. Sukladno stavku 6. istoga članka ako prvostupanjsko tijelo ne odbaci žalbu ili ne zamijeni pobijano rješenje novim, bez odgode će dostaviti žalbu sa spisom predmeta drugostupanjskom tijelu.
Stoga, neosnovan je navod tijela javne vlasti da je predmetna žalba nepravodobna jer je ista uložena prvostupanjskom tijelu unutar roka od petnaest dana od primitka osporenog rješenja. Nadalje, neosnovan je navod tijela javne vlasti da je nenadležno za postupanje po žalbi, s obzirom da prvostupanjsko tijelo utvrđuje da li je žalba dopuštena, pravodobna i izjavljena od ovlaštene osobe te ako ocijeni da je žalba osnovana u cijelosti ili djelomično može zamijeniti pobijano rješenje novim. Stoga, prvostupanjsko tijelo je predmetnu žalbu koju je zaprimilo 6. veljače 2017. godine, ukoliko istu nije odbacilo ili zamijenilo pobijano rješenje novim, bilo dužno bez odgode dostaviti sa spisom predmeta Povjerenici za informiranje. Međutim, iz spisa predmeta proizlazi da je tijelo javne vlasti ocijenilo da je žaliteljeva žalba osnovana u pogledu točke 1. i 2. zahtjeva za pristup informacijama jer je istome omogućilo pristup traženim informacijama uvidom u iste dana 7. ožujka 2017. godine i dostavom preslika traženih informacijama dana 10. ožujka 2017. godine, te je potom dana 29. ožujka 2017. godine dostavilo Povjerenici za informiranje žalbu i spis predmeta.
S obzirom na to da je tijelo javne vlasti omogućilo pristup informacijama iz točke 1. i 2. zahtjeva za pristup informacijama, predmet ovog postupka je informacija pod točkom 3. žaliteljevog zahtjeva za pristup informacijama kojim traži dopis Ministarstva zdravstva prema KBC Osijek, klasa 500-01/16-01/48 ur.broj 534-04-1-1-16-3 te odgovor KBC Osijek na navedeni dopis.
Iz pobijanog rješenja Kliničkog bolničkog centra Osijek proizlazi da je razlog odbijanja žaliteljeva zahtjeva zlouporaba prava na pristup informacijama. Kod utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti, a relevantno je i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje kojim je propisano da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe. Dakle, tijela javne vlasti i korisnici prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trebaju međusobno surađivati.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Povjerenica za informiranje je u žalbenom postupku zatražila od Kliničkog bolničkog centra Osijek da joj kao dio spisa predmeta dostavi sve zahtjeve žalitelja zaprimljene u 2016. i u 2017. godini, presliku Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija (dalje u tekstu: Upisnik) za 2016. godinu i Upisnika za 2017. godini, te da popuni i dostavi upitnik objavljen na linku http://www.pristupinfo.hr/procjena-i-samoprocjena-uskladenosti-sa-zakonom-o-pravu-na-pristup-informacijama/. Kao dio spisa predmeta Klinički bolnički centar Osijek dostavio je Povjerenici za informiranje Upisnik za 2016. godinu i Upisnik za 2017. godinu (na dan 27. ožujka 2017. godine) te preslike svih zahtjeva žalitelja tijekom 2016. godine i 2017. godine, te Upitnik o usklađenosti postupanja tijela javne vlasti sa Zakonom o pravu na pristup informacijama. U Upisniku za 2016. godinu upisano je ukupno osam. Od navedenih osam zahtjeva za pristup informacijama, tri su žaliteljeva zahtjeva. U Upisniku za 2017. upisana su četiri zahtjeva (zaključno sa zahtjevom žalitelja od 20. siječnja 2017. godine), te od četiri zahtjeva dva su žaliteljeva. Uvidom u podatke iz Upitnika o usklađenosti postupanja tijela javne vlasti sa Zakonom o pravu na pristup informacijama utvrđeno je da podaci iz istog podudaraju s podacima iz navedenog Upisnika.
Povjerenica za informiranje je u drugostupanjskom postupku razmotrila navode iz osporenog rješenja, predmetnu žalbu i postojeću dokumentaciju u spisu predmeta, te je utvrdila da osporeno rješenje treba poništiti, jer nije utvrđena zlouporaba prava na pristup informacijama.
Prilikom ocjene je li u određenom slučaju došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, prvo u obzir treba uzeti načelo međusobne suradnje i pomoći propisano u članku 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama, što kod zlouporabe znači da se treba cijeniti ponašanje tijela javne vlasti od kojeg su zatražene informacije i korisnika prava na pristup informacijama. Zakon o pravu na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanje predstavljaju opterećenje za tijelo javne vlasti), ali, razumljivo, ne razrađuje dodatne kriterije koje tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir kako bi se moglo ocijeniti da je došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, ostavljajući rješavanje tog pitanja praksi i uspostavljanju pravnog standarda. Iz zakonskog određenja je jasno da je potrebno ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, ali je potrebno naglasiti da u slučaju moguće zlouporabe prava svrha i subjektivni elementi imaju utjecaj na odlučivanje i ocjenu postojanja javnog interesa, jer se mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Tijelo javne vlasti, bez obzira što korisnik ne treba navesti svrhu traženja informacije, iz eventualne komunikacije s korisnikom i njegovim pojašnjenjima može razmatrati i vrijednost zatraženih informacija za javni interes. Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženja informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest podnositeljevih zahtjeva jer je iz podnositeljevih postupanja po prethodnim zahtjevima ponekad je moguće uočiti određeni model ponašanja podnositelja.
Prema ocjeni Povjerenice za informiranje procjenom svih činjenica i okolnosti, a osobito uzevši u obzir ukupan broj zahtjeva koje je Klinički bolnički centar Osijek zaprimio u 2016.godini te u 2017. godini zaključno s 20. siječnja 2017. godine, ukupan broj žaliteljevih zahtjeva zaprimljenih u navedenom tijelu javne vlasti u 2016. i 2017. godini zaključno s 20. siječnja 2017. godine te informacije koje je žalitelj u istima zatražio, u žalbenom postupku nije utvrđena zlouporaba prava na pristup informacijama od strane žalitelja u smislu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama. Klinički bolnički centar Osijek je prilikom rješavanja predmetnog zahtjeva pogrešno i nepotpuno utvrdilo činjenično stanje te na tako utvrđeno činjenično stanje pogrešno primijenilo odredbu materijalnog prava.
Prije donošenja rješenja nadležno tijelo mora utvrditi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak. Prema ocjeni Povjerenice za informiranje u ovom slučaju činjenično stanje nije u potpunosti, a niti pravilno utvrđeno jer činjenice koje se nalaze u spisima ovog predmeta nisu argumentirane odnosno potkrijepljene odgovarajućim dokazima.
U slučaju kada tijelo javne vlasti posjeduje traženu informaciju iz zahtjeva te ograničava pristup istoj, dužno je prije donošenja odluke kod pojedinih ograničenja iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama provesti test razmjernosti i javnog interesa sukladno članku 16. istog Zakona. Navedeni test podrazumijeva da tijelo javne vlasti, kada rješava konkretni zahtjev za pristup informacijama koje su iz kategorije izuzetaka iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, mora procijeniti hoće li omogućavanje tih informacija biti u interesu javnosti i hoće li od njihovog omogućavanja biti više koristi nego štete po zaštićene interese iz navedenog članka. Kada se nakon provedbe testa razmjernosti i javnog interesa utvrdi da preteže zaštita nekog od interesa iz članka 15. stavka 2. 3. i 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, tijelo javne vlasti je u obvezi donijeti obrazloženo rješenje o odbijanju zahtjeva, na koje bi korisnik imao pravo žalbe. Obveza donošenja rješenja postoji i u slučaju kada se korisniku omogućava djelomičan pristup informacijama (omogućavanje pristupa uz zaštitu određenih dijelova), a sukladno članku 23. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama. U slučaju kada tijelo javne vlasti utvrdi da nije u posjedu u zahtjevu tražene informacije u obvezi je postupiti sukladno odredbi članka 23. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbaciti zahtjev ako ne posjeduje informaciju te nema saznanja gdje se informacija nalazi.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku, riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
U ponovnom postupku tijelo javne vlasti dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti ih odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja u zakonskom roku riješiti ovu upravnu stvar.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.