KLASA: UP/II-008-07/18-01/195
URBROJ: 401-01/10-18-2
Zagreb, 16. travnja 2018. godine
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... iz Zagreba, ........., izjavljene protiv rješenja Grada Zagreba, KLASA: 008-02/18-002/44, URBROJ: 251-02-22/007-18-2 od 05. ožujka 2018. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Grada Zagreba,KLASA: 008-02/18-002/44, URBROJ: 251-02-22/007-18-2 od 05. ožujka 2018. godine.
2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem Grada Zagreba odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) kojim je zatražena informacija o ukupnim isplatama svim odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima u razdoblju od 1. do 31. siječnja 2018. godine. Žaliteljev zahtjev je odbijen temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno izjavio žalbu, u kojoj u bitnom navodi kako izjavljuje žalbu zbog bitne povrede upravnog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. Ističe da je tražena informacija dostupna na jednostavan način jer je riječ o knjigovodstvenom podatku dostupnom u svakom vremenu te citira odredbu članka 7. stavka 2. Pravilnika o proračunskom računovodstvu i računskom planu. Dalje navodi da je od naznačenih 503 zahtjeva podnio ne više od deset zahtjeva, te da niti jednom od njegovih zahtjeva nije udovoljeno. Zaključno navodi da ulaganje žalbe ni na koji način ne opterećuje prvostupanjsko tijelo. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je kako je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 17. veljače 2018. godine zatražio dostavu informacije o ukupnim isplatama svim odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima u razdoblju od 1. do 31. siječnja 2018. godine.
Nadalje, uvidom u obrazloženje pobijanog rješenja je utvrđeno kako tijelo javne vlasti ukratko izlaže kronologiju žaliteljevih zahtjeva. Potom nastavlja kako je djelokrug poslova službenika za informiranje Grada Zagreba obuhvaća 22 gradska upravna tijela te da su do današnjeg dana tijekom 2017. godine zaprimljena 503 zahtjeva za pristup informacijama, stoga učestalo podnošenje zahtjeva opterećuje rad službenika za informiranje.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Nastavno na navedenu zakonsku odredbu, na kojoj je utemeljeno pobijano rješenje, u žalbenom postupku je utvrđeno kako je Grad Zagreb prilikom rješavanja žaliteljevog zahtjeva za pristup informacijama pogrešno utvrdio činjenično stanje, nakon čega je nepravilno primijenio pravni propis.
Naime, člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. i 5/14. - pročišćeni tekst) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom. Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.
S obzirom na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
U tom je smislu tijelo javne vlasti dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima se podupiru razlozi uskrate prava na pristup informacijama, s obzirom na to da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja i onemogućavanje korisnika da konzumiraju ustavom propisano temeljno ljudsko pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti.
Prilikom razmatranja definicije djela zloupotrebe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, mogli bi je razložiti na subjektivni i objektivni element, te na cjelinu u kojoj se subjektivni i objektivni element međusobno nadopunjuju.
Subjektivni element zloupotrebe možemo prepoznati u prvom dijelu definicije, u kojem stoji kako „jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.“ Slijedom navedenog, prilikom utvrđivanja subjektivnog elementa zloupotrebe je potrebno utvrditi subjektivni odnos podnositelja zahtjeva prema cilju koji se postiže podnošenjem zahtjeva, odnosno ima li podnositelj zahtjeva namjeru zloupotrebljavanja prava.
Iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, slučajevi potencijalne zloupotrebe prava su drugačiji jer rješavatelj zahtjeva odnosno rješavatelj žalbe mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva te međusobni odnos podnositelja zahtjeva i tijela javne vlasti.
Subjektivni element zloupotrebe bi stoga mogao ući u moralnu kategoriju, koja stavlja u odnos podnositelja zahtjeva, tijelo javne vlasti i javni interes.
Objektivni element zloupotrebe možemo prepoznati u drugom dijelu definicije, u kojem stoji „…osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.“
Objektivni element zloupotrebe ukazuje na činjenicu da iako ponekad kod podnositelja zahtjeva ne mora postojati subjektivni element zloupotrebe, biće djela zloupotrebe prava na pristup informacijama može biti ostvareno i prekomjernim podnošenjem zahtjeva, što dovodi do opterećivanja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te onemogućavanja tijela javne vlasti da obavlja svoju djelatnost, koja se u slučaju tijela javne vlasti obavlja u javnom interesu.
Drugim riječima, u slučajevima kada su prekomjerno opterećeni radni kapaciteti tijela javne vlasti, može se dogoditi da dođe do ugrožavanja javnog interesa, koji se odražava u redovitom funkcioniranju tijela javne vlasti, ostvarivanju njegove izvorne svrhe te u konačnici zaštiti prava trećih osoba koja ulaze u međuodnos sa tijelom javne vlasti i koje očekuju da će tijelo javne vlasti ispuniti svoju zakonom predviđenu javnu svrhu.
Razumljivo je da kada se spoje subjektivni i objektivni element zloupotrebe, rezultat bi se trebao iskazivati u prekoračivanju pravne i moralne granice primjene instituta prava na pristup informacijama, što rezultira u neproporcionalnom i neopravdanom opterećivanju rada i funkcioniranja tijela javne vlasti.
U tom se slučaju pokreće pitanje potrebe ograničavanja prava na pristup informacijama radi zaštite resursa i dostojanstva tijela javne vlasti, ali i radi zaštite samog pravnog poretka, stoga je nužno razmotriti konkretan odnos žalitelja i tijela javne vlasti kako bi se utvrdilo postojanje zloupotrebe prava na pristup informacijama.
Akou konkretnom slučaju procjenjujemo žaliteljevu namjeru da zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, trebali bi razmotriti njegov interes za informacijama koje traži i relevantnost zatraženih informacija za širu zajednicu, učestalost podnošenja zahtjeva prema tijelu javne vlasti i način obraćanja prema tijelu, opseg zatraženih informacija i moguće opterećenje koje bi tijelo javne vlasti imalo prilikom omogućavanja pristupa informaciji.
Slijedom navedenog, razmatrajući interes žalitelja za traženom informacijom u konkretnom slučaju, ali i u drugim povezanim zahtjevima, budući da se razmatra pitanje zloupotrebe prava, vidljivo je kako žalitelj traži informacije koje se uglavnom odnose na trošenje financijskih sredstava Grada Zagreba, te samim time na zakonitost djelovanja tijela javne vlasti, odnosno raspolaganje javnim, proračunskim, sredstvima.
Takav tip informacija ulazi u krug informacija za koje postoji javni interes za njihovim dobivanjem, koje nisu trivijalne i čije traženje potiče jačanje odgovornosti rada tijela javne vlasti i njihovu usklađenost za propisima, te posljedično jača povjerenje građana u vladavinu prava.
U skladu s navedenim, Grad Zagreb bi u određenom opsegu bio dužan i proaktivno, na svojim internetskim stranicama objavljivati informacije iz članka 10. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, a u odnosu na ovaj slučaj pogotovo financijska izvješća, podatke o prihodima i rashodima tijela javne vlasti, podatke o izvršenju financijskog plana i slično.
Osim toga, članak 16. stavak 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisuje kako su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak. Slijedom navedenog, bez obzira što se u ovoj upravnoj stvari razmatra pitanje zloupotrebe prava, u kojem slučaju se ne provodi test razmjernosti i javnog interesa, činjenica da korisnik traži informacije koje se odnose na potrošnju financijskih sredstava tijela javne vlasti, ukazuje na postojanje javnog interesa za omogućavanjem pristupa navedenim informacijama.
Grad Zagreb u pobijanom rješenju također nije uspio dokazati niti subjektivnu niti objektivnu namjeru zloupotrebe prava na pristup informacijama, odnosno nije uspio dokazati da žalitelj očito zloupotrebljava svoje pravo, niti da je tijelo javne vlasti posebno opterećeno i da zbog žaliteljevih zahtjeva trpi redovita djelatnost i normalno funkcioniranje tijela javne vlasti.
Naime, Grad Zagreb u pobijanom rješenju nije uspio dokazati malicioznost žalitelja prilikom podnošenja zahtjeva, niti njihovu namjeru da šikaniraju tijelo javne vlasti Njegovi zahtjevi ujedno nisu zlonamjerno intonirani, niti sadrže pejorativan diskurs. Gledano sa pozicije podnositelja zahtjeva u obraćanju prema tijelu javne vlasti, predmetni zahtjevi su u skladu sa načelom međusobnog poštovanja i suradnje, propisanog člankom 9.a Zakona opravu na pristup informacijama.
Razmatrajući sadržaj i količinu žaliteljevih zahtjeva za pristup informacijama uvidom u Upisnik o zahtjevima Grada Zagreba za 2016. i 2017. godinu, u žalbenom je postupku utvrđeno kako je žalitelj u 2016. godini imao jedan zahtjev, dok je u 2017. godini ukupno podnio 14 zahtjeva.
Navođenje ukupnog broja svih zahtjeva za pristup informacijama u 2017. godini ne dokazuje žaliteljevu zlouporabu prava na pristup informacijama, već jedino može ukazivati na potrebu reorganizacije tijela javne vlasti u području rješavanja zahtjeva za pristup informacijama.
Razmatranjem žaliteljevih zahtjeva utvrđeno je kako su zahtjevi određeni, jasni te obuhvaćaju jedan segment djelatnosti tijela javne vlasti, nisu raspršeni na ukupno poslovanje, nisu prekomjerni i neozbiljni te ne ugrožavaju ostvarivanje prava drugih građana. Ponovno se napominje kako se zahtjevi odnose na raspolaganje javnim, proračunskim, sredstvima tijela javne vlasti.
Prilikom utvrđivanja bića djela zloupotrebe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, Povjerenica za informiranje nije utvrdila žaliteljevu subjektivnu namjeru zloupotrebe prava, niti je utvrdila objektivno opterećivanje rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te onemogućavanje tijela javne vlasti da obavlja svoju djelatnost.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
Grad Zagreb je u ponovnom postupku dužan utvrditi posjeduje li informaciju zatraženu zahtjevom za pristup informacijama te u skladu s navedenim riješiti zahtjev sukladno odredbi članka 23. Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno u bitnom: omogućiti pristup informaciji ili djelomično omogućiti pristup informaciji ako informaciju posjeduje, rješenjem odbiti zahtjev ako postoji zakonski razlog za uskratu informacije, odnosno odbaciti zahtjev ako ne posjeduje zatraženu informaciju niti ne zna gdje se informacija nalazi.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.