KLASA: UP/II-008-07/17-01/1169
URBROJ: 401-01/10-18-7
Zagreb, 30. ožujka 2018. godine
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ........., ........., Mali Lošinj, izjavljene protiv rješenja Javne ustanove Zavod za prostorno uređenje Primorsko-goranske županije, KLASA: 032-02/17-01/1, URBROJ: 69-02/2-17-26 od 05. prosinca 2017. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Javne ustanove Zavod za prostorno uređenje Primorsko-goranske županije, KLASA: 032-02/17-01/1, URBROJ: 69-02/2-17-26 od 05. prosinca 2017. godine
2. Odobrava se ......... pravo na pristup preslici stručne podloge Programske osnove za planiranje zahvata golf igrališta iz srpnja 2017. godine.
3. Odbacuje se zahtjev ......... u dijelu u kojem traži popratni dopis uz dostavu stručne podloge od 19. srpnja 2017. godine.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj), kojim je tražio dostavu stručne podloge „Programske osnove za planiranje golf igrališta i popratni dopis uz dostavu navedene stručne podloge od 19. srpnja 2017. godine, temeljem članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da prvostupanjsko tijelo smatra da bi objavljivanje predmetnih informacija moglo utjecati na izradu prostornog plana.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je uložio žalbu u kojoj u bitnom navodi da istu ulaže zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene zakona. Ističe da se dostavom Programske osnove za planiranje golf igrališta privatnom trgovačkom društvu ne vrši usuglašavanje stavova i mišljenja između tijela javne vlasti. Dalje ističe da prvostupanjsko tijelo ne može s privatnim trgovačkim društvom usklađivati pravila projektiranja golf igrališta. Osporava obrazloženje prvostupanjskog rješenja u dijelu u kojem se navodi da tražena informacija nije dovršen dokument. Smatra da je u konkretnom slučaju prvostupanjsko tijelo bilo obvezno provesti test razmjernosti i javnog interesa, što je isto propustilo učiniti. Navodi da prvostupanjsko tijelo žali isključiti javnost iz postupka izrade plana koji je po zakonu javna stvar. Predlaže da se žalba prihvati.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 13. listopada 2017. godine od prvostupanjskog tijela tražio dostavu stručne podloge „Programske osnove za planiranje golf igrališta „Matalda“ te popratni dopis uz dostavu navedene stručne podloge od 19. srpnja 2017. godine.
U žalbenom postupku Povjerenici za informiranje dostavljen je spis na nadležno postupanje.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Prema članku 15. stavku 4. točki 1. Zakona o pravu na pristup informacijama tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija u postupku izrade unutar jednog ili među više tijela javne vlasti, a njezino bi objavljivanje prije dovršetka izrade cjelovite i konačne informacije moglo ozbiljno narušiti proces njezine izrade.
Odredbom članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija nastala u postupku usuglašavanja pri donošenju propisa i drugih akata te u razmjeni stavova i mišljenja unutar jednog ili više tijela javne vlasti, a njezino bi objavljivanje moglo dovesti do pogrešnog tumačenja sadržaja informacije, ugroziti proces donošenja propisa i akata ili slobodu davanja mišljenja i izražavanja stavova.
Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informacijama iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavka 3. i 4. ovog Zakona dužno prije donošenje odluke provesti test razmjernosti i javnog interesa. Nadalje, stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavka 2., 3. i 4., da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
Iz obrazloženja pobijanog rješenja u bitnom proizlazi da se žalitelju onemogućava pristup traženim informacijama temeljem članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama iz razloga što bi objava traženih informacija mogla polučiti štetu za sam postupak izrade propisa, odnosno prostornog plana.
Navedenu argumentaciju prvostupanjskog tijela nije moguće prihvatiti iz sljedećih razloga.
Naime, bit odredbe članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je u tome da se tijelima javne vlasti omogući da štite interne procese, te je predviđen poseban tretman dokumenata koji nastaju u internoj pripremi ili razmatranju nekog pitanja, odnosno u procesu donošenja odluka, kako bi tijela javne vlasti moraju mogla zaštititi svoje interne konzultacije i vijećanje tamo gdje je to potrebno kako bi očuvale svoju sposobnost obavljanja posla.
S tim u vezi, pravilno žalitelj u žalbi navodi da se odredba članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacija primjenjuje na informacije koje su nastale u postupku usuglašavanja pri donošenju propisa i drugih akata, odnosno razmjeni stavova i mišljenja unutar jednog ili među više tijela javne vlasti.
Uvidom u sudski registar za trgovačko društvo Jadranka d.d., Dražica 1, Mali Lošinj, OIB: 70741052040, upisano u sudski registar Trgovačkog suda u Rijeci pod matičnim brojem (MBS) 040027578, proizlazi da su djelatnosti navedenog društva u bitnom ugostiteljstvo i trgovina na malo, te isto tijelo ne predstavlja tijelo javne vlasti u smislu odredbe članka 5. stavka 1. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama
Slijedom navedenog, stručna podloga koja je predana investitoru na sastanku dana 19. srpnja 2017. godine ne predstavlja informaciju koja je nastala u razmjeni stavova i mišljenja, odnosno usuglašavanja pri donošenju propisa, unutar jednog ili među više tijela javne vlasti u smislu članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što je u konkretnom slučaju investitor privatno trgovačko društvo, što također pravilno u žalbi navodi žalitelj.
Iako se prvostupanjsko tijelo u obrazloženju pobijanog rješenja izričito ne poziva na odredbu članka 15. stavka 4. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz obrazloženja osporenog rješenja, te navoda prvostupanjskog tijela tijekom postupka (dopis prvostupanjskog tijela Povjerenici za informiranje, KLASA: 032-02/17-01/1, URBROJ: 69-02/2-18-40 od 08. ožujka 2018. godine) moglo bi se zaključiti da informacija koja je dostavljena Povjerenici za informiranje predstavlja radnu verziju dokumenta.
Po mišljenju Povjerenice za informiranje, pogrešno se prvostupanjsko tijelo poziva na navedeno zakonsko ograničenje, s obzirom da iz obrazloženja prvostupanjskog rješenja razvidno da je informacija koja je predmet postupka predana investitoru na sastanku dana 19. srpnja 2017. godine.
Ako je navedena stručna podloga predana investitoru, tada je očito da ista predstavlja izrađeni dokument, pa se po logici stvari ne može ugroziti proces izrade već izrađene informacije.
Također se ne mogu prihvatiti ničim obrazloženi navodi prvostupanjskog tijela o tome da bi objava stručne podloge mogla ugroziti proces izrade prostornog plana.
Uvidom u program rada Javne ustanove „Zavod za prostorno uređenje Primorsko goranske županije za 2018. godinu“, koji je javno objavljen na linku prvostupanjskog tijela, https://zavod.pgz.hr/docs/zzpuHR/documents/539/1.0/Original.pdf, proizlazi da je Županijska skupština Primorsko-goranske županije na 31. sjednici dana 27. listopada 2016. godine donijela Odluku o izradi I. izmjena i dopuna Prostornog plana Primorsko-goranske županije.
Uvidom u link http://www.sn.pgz.hr/default.asp?Link=odluke&id=34454 utvrđeno je da je na istom obajvljena predmetna Odlika o izradi izmjena i dopuna Prostornog plana Primorsko-goranske županije od 27. listopada 2016. godine.
Iz odluke Županijske skupštine Primorsko goranske županije, KLASA: 021-04/16-01/08, uRBROJ: 2170/1-01-01/4-16-12 od 27. listopada 2016. godine, koja je dostupna na linku http://www.sn.pgz.hr/default.asp?Link=odluke&id=34453 proizlazi da je Projekt „Golf resort Matalda“ projekt od interesa za Primorsko-goransku županiju.
Iz točke 6. navedene odluke proizlazi da je cilj izmjene i dopune Plana stvaranje planskih pretpostavki za izgradnju kombiniranog golf igrališta na području Matalda i povećanje proizvodnje uzgajališta plemenite bijele ribe na sjevernoj stranici otoka Plavnika.
U točki 8. navedene odluke, jasno je naznačeno da će podnositelj inicijative za izmjenu i dopunu Plana u dijelu koji se odnosi na izmjenu planiranog sustava golf igrališta (Jadranka d.d. Lošinj) osigurati stručnu podlogu koja sadrži elemente potrebne za određivanje lokacijskih uvjeta za neposrednu provedbu zahvata.
Uvidom u dokument pod nazivom „Informacija o aktivnostima na izradi I. izmjena i dopuna Prostornog plana Primorsko-goranske županije, koji je izrađen od strane prvostupanjskog tijela (KLASA: 350-02/1-01/9, URBROJ: 2160/1-03/1-17-22 od 06. prosinca 2017. godine) te dostupan na linku http://www2.pgz.hr/doc/kolegij-zupana/2017-2021/026/TOCKA01.pdf proizlazi da se na stranici 5. navedenog dokumenta doslovno navodi sljedeće:
„Programske osnove“ dovršene su polovicom srpnja, u planiranom roku. S obzirom da se radi o stručnoj podlozi koja je od značaja i za investitora zahvata golf igrališta, odnosno dokumentu temeljem kojeg on treba pristupiti ispunjenju obveze koja mu je određena Odlukom o izradi izmjena i dopuna odluke Plana, sa ciljem pojašnjenja njegove uloge i obrazloženja njegova sadržaja 19. srpnja 2017. godine organiziran je sastanak s investitorom...“
Iz navedenog dokumenta u bitnom proizlazi da investitor Jadranka d.d. nije u roku dostavio stručnu podlogu sukladno članku 8. Odluke o izmjeni i dopuni plana, te je zaduženo prvostupanjsko tijelo da od Jadranke d.d. zatraži žurnu dostavu stručne podloge.
Slijedom navedenog, jasno je da stručna podloga predstavlja već izrađeni dokument, iz kojeg razloga nije moguće u konkretnom slučaju primijeniti odredbu članka 15. stavak 4. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Osim toga, niti činjenica što je stručna podloga naknadno dorađena u listopadu 2017. u dogovoru s investitorom, ne dovodi do zaključka da stručna podloga iz srpnja 2017. godine ne predstavlja samostalnu informaciju, a koju je tijelo javne vlasti posjedovalo u trenutku podnošenja zahtjeva žalitelja.
Člankom 14. stavkom 1. Zakona o prostornom uređenju („Narodne novine“, 153/13, 65/17) propisano je da javnost ima pravo sudjelovati u postupcima izrade i donošenja prostornih planova u skladu sa Zakonom.
Sukladno članku 14. stavku 3. Zakona o prostornom uređenju, javnost ima pravo pristupa informacijama, odnosno podacima o prostoru kojima raspolažu javnopravna tijela i pravne osobe koje čuvaju za tijela, a koji nemaju povjerljivo značenje sukladno posebnom zakonu.
Vezano za navode prvostupanjskog tijela iz obrazloženja osporenog rješenja da će sljedeće informacije biti dostupne javnosti po dovršenju izrade Nacrta prijedloga I. izmjena i dopuna Prostornog plana Primorsko-goranske županije, ističe se da se članak 14. stavak 1. Zakona o prostornog uređenja odnosi na sudjelovanje javnosti u postupku prostornih planova sukladno odredbama Zakona (posebno kroz obvezu provedbe javne rasprave sukladno članku 94. Zakona).
S druge strane, odredba stavka 3. navedenog članka jasno daje javnosti pravo pristupa informacijama, odnosno podacima o prostoru kojim raspolažu javnopravna tijela, pa stručna podloga koju je izradilo prvostupanjsko tijelo, i koja je predana investitoru, predstavlja takvu informaciju za koju se pretpostavlja interes javnosti.
Dakle, interes javnosti nije zadovoljen isključivo kroz mogućnost sudjelovanja u javnoj raspravi sukladno članku 94. Zakona o prostornom uređenju i gradnji, već interes javnosti postoji kroz cijeli navedeni postupak.
Naime, predmetna stručna podloga predstavlja osnovu za izradu idejnog arhitektonskog rješenja od strane investitora, a isti zajedno čine osnovu za izmjene i dopune plana za zahvat golf igrališta.
Da za navedeni postupak postoji interes javnosti vidljivo je iz sljedećih linkova:
http://www.poslovni.hr/hrvatska/jadranka-ulaze-100-mil-eura-u-golf-na-cresu-318797
http://www.volim-losinj.org/gospodarstvo/2306-jadranka-ulaze-50-milijuna-eura-u-golf-resort-matalda
Nadalje, iz rješenja Ministarstva zaštite okoliša i energetike, KLASA: UP/I-612-07/16-71/617, URBROJ: 517-07-2-2-16-4 od 09. studenog 2016. godine, koje je dostupno na linku http://www.mzoip.hr/doc/14112016_-_izmjene_i_dopune_prostornog_plana_primorsko-goranske_zupanije.pdf proizlazi da je za planirane izmjene i dopune Prostornog plana Primorsko-goranske županije (izgradnja golf igrališta na području Matalda i uzgajalište plemenite bijele ribe) potrebno provesti Glavnu ocjenu prihvatljivosti za ekološku mrežu.
Osim toga, iz navedenog rješenja proizlazi da se obuhvat Izmjena i dopuna Plana preklapa s obuhvatom ekološke mreže proglašene Uredbom o ekološkoj mjeri i to područjima očuvanja značajnim za sve vrste i stanišne tipove (POVS): HR2001358 Otok Cres i HR300016 Podmorje Plavnika i Kornata te područjem očuvanja značajnim za ptice (POP) HR1000033 Kvarnerski otoci.
Zaključno se navodi se da se ne može isključiti mogućnost značajnog negativnog utjecaja predmetnih izmjena i dopuna Plana na ciljeve očuvanja i cjelovitost područja ekološke mjere.
Sukladno članku 80. Zakona o zaštiti prirode („Narodne novine“, 80/13) ekološka mreža se proglašava u svrhu očuvanja i ostvarivanja povoljnog stanja divljih vrsta ptica i njihovih staništa, drugih divljih vrsta životinja i biljaka i njihovih staništa, kao i stanišnih tipova, od osobitog značaja za Europsku uniju i Republiku Hrvatsku.
Imajući u vidu navedeno, te činjenicu da informacija koja je predmet postupka sadrži i podatke o mjerama zaštite prirodne baštine i mjerama zaštite kulturne baštine, te kako se područje na kojem se planira golf igralište preklapa s ekološkom mrežom, koja je od osobitog značaja za Europsku uniju i Republiku Hrvatsku, očito je da za traženu informaciju postoji javni interes.
Osim što se u navedenoj stručnoj podlozi navode mjere zaštite prirodne i kulturne zaštite, ista također sadrži mjere za zaštitu okoliša, pa tražena informacija dijelom predstavlja i informacije o okolišu u smislu odredbe članka 4. stavka 1. točke 10. Zakona o zaštiti okoliša („Narodne novine“, 80/13, 153/13, 78/15), a okoliš kao dobro od interesa za Republiku Hrvatsku uživa posebnu zaštitu.
Zaključno, u konkretnom slučaju radi se o dokumentu koje je izradilo tijelo javne vlasti, koje se odnosi na projekt golf igrališta, koje je proglašeno projektom od posebnog interesa. Za navedeni projekt postoji javni interes, odnosno vode se o istom javne rasprave što pokazuju gore citirani linkovi, te navedeni dokument sadrži i mjere zaštite prirodne baštine, kulturne baštine i okoliša.
Također se ukazuje da je u dokumentima citiranim na stranicama 3. i 4. ovog rješenja detaljno opisano postupanje vezano za izradu stručne podloge, iz čega bi se također moglo zaključiti da je predmetna informacija od javnog značaja.
S obzirom da je u postupku utvrđeno da stručna podloga iz srpnja 2017. godine, koja je predmet postupka predstavlja izrađenu informaciju, te kako se ne radi o informaciju nastaloj u razmjeni stavova između jednog ili više tijela javne vlasti, žalitelju se omogućuje pristup istoj u cijelosti, jer Povjerenica za informiranje ne nalazi postojanje zakonskih ograničenja za omogućavanje pristupa istoj.
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
Slijedom navedenog, valjalo je sukladno članku 117. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ 47/09) u vezi s člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješiti kao pod točkama 1., 2. i 4. izreke ovog rješenja.
U odnosu na dio zahtjeva žalitelja kojim isti traži dostavu popratnog dopisa uz dostavu stručne podloge od 19. srpnja 2017. godine, iz stranice 3. obrazloženja osporenog rješenja proizlazi da je stručna podloga predana osobno direktoru Jadranka d.d., g. Sanjinu Šoliću na radnom sastanku, iz čega bi se moglo zaključiti da nije postojao popratni dopis kojim je dostavljena navedena stručna podloga.
Budući da je člankom 23. stavkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbaciti zahtjev ako ne posjeduje informaciju, te nema saznanja gdje se ista nalazi, valjalo je odbaciti zahtjev žalitelja u tom dijelu.
Slijedom navedenog, odlučeno je kao pod točkom 3. izreke ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl .iur.