KLASA: UP/II-008-07/18-01/112

URBROJ: 401-01/05-18-4

Zagreb, 20. 3. 2018.

Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15), povodom žalbe ......... iz Zagreba, ........., izjavljene protiv rješenja Županijskog državnog odvjetništva u Osijeku, broj: PPI-DO-10/2017 od 5. 2. 2018. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje Županijskog državnog odvjetništva u Osijeku, broj: PPI-DO-10/2017 od 5. 2. 2018. godine.

2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem Županijskog državnog odvjetništva u Osijeku (u daljnjem tekstu: ŽDO Osijek) odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) kojim je zatražio sljedeće informacije: 1. Koristi li Tijelo javne vlasti CTS u kaznenom odjelu i od kada, 2. Ako Tijelo javne vlasti ne koristi CTS, koji je razlog tome ili ima li u planu uvođenje i slično. Ako tijelo javne vlasti koristi CTS u kaznenom odjelu: 3. Koliko državnoodvjetničkih dužnosnika te savjetnika koristi CTS, 4. Da li svi ili koliko državnoodvjetničkih dužnosnika te savjetnika u kaznenom odjelu raspolažu li primjerkom posebnih uputa za unos podataka za kaznene odjele u CTS, 5. Ima li sadašnji službenik za informiranje pristup CTS u kaznenom odjelu, ako da u kojim funkcijama, 6. Ispis šifrarnika za „vrste podneska“ (24. Administriranje podataka – Unos, ažuriranje i održavanje šifrarnika) i 7. Ispis šifrarnika za Unos dolaznih pismena. Predmetni zahtjev je odbijen temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.

Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da rješenje pobija radi bitne povrede upravnog postupka te pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. Navodi da je obrazloženje pobijanog rješenja nejasno i paušalno jer ne postoji niti subjektivni i objektivni element čime je počinjena bitna povreda upravnog postupka iz članka 98. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku te je pogrešno primijenjeno materijalno pravo, a činjenično stanje je pogrešno utvrđeno. Navodi kako je iz obrazloženja pobijanog rješenja razvidno da je tijekom 2017. godine podnio sedam zahtjeva za pristup informacijama koje je tijelo javne vlasti djelomično ili u cijelosti odbilo. Žalitelju je nejasno zašto se ŽDO Osijek poziva na nadležnost drugog tijela javne vlasti, Državnog odvjetništva Republike Hrvatske, kao što smatra da je u cijelosti paušalan i netočan navod da bi dobivene informacije o korištenju CTS-a bile istovjetne za sve ustrojbene jedinice državnog odvjetništva. Također smatra kako je u cijelosti paušalno i nerazumljivo objašnjenje pobijanog rješenja da šifrarnik nije dokument za javnost niti je takva količina podataka iz upisnika javna. Predlaže da se žalba uvaži, ukine pobijano rješenje i vrati na ponovni postupak tijelu javne vlasti.

Žalba je osnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj dana 20. 9. 2017. godine podnio zahtjev za pristup informacijama Županijskom državnom odvjetništvu u Osijeku, kao tijelu javne vlasti, kojim je zatražio sljedeće informacije: 1. Koristi li Tijelo javne vlasti CTS u kaznenom odjelu i od kada; 2. Ako Tijelo javne vlasti ne koristi CTS, koji je razlog tome ili ima li u planu uvođenje i slično. Ako tijelo javne vlasti koristi CTS u kaznenom odjelu: 3. Koliko državno odvjetničkih dužnosnika te savjetnika koristi CTS; 4. Da li svi ili koliko državno odvjetničkih dužnosnika te savjetnika u kaznenom odjelu raspolažu li primjerkom posebnih uputa za unos podataka za kaznene odjele u CTS; 5. Ima li sadašnji službenik za informiranje pristup CTS u kaznenom odjelu, ako da u kojim funkcijama; 6. Ispis šifrarnika za „vrste podneska“ (24. Administriranje podataka – Unos, ažuriranje i održavanje šifrarnika) i 7. Ispis šifrarnika za Unos dolaznih pismena. U zahtjevu se navodi da se Upisnici vode u posebnim knjigama ili u CTS-u (Sustav za praćenje predmeta) te da se upis u CTS vrši na način naveden u posebnim uputama za unos podataka za kaznene i građansko-upravne odjele (članak 229. stavak 1. Poslovnika državnog odvjetništva Narodne novine 5/14 i 123/15).

Postupajući po zahtjevu za pristup informacijama, ŽDO Osijek donijelo je rješenje, PPI-DO-10/2017 od 4. 10. 2017. godine kojim je odbijen žaliteljev zahtjev temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama. Povjerenica za informiranje je povodom uložene žalbe donijela rješenje, KLASA: UP/II-008-07/17-01/905, URBROJ: 401-01/03-17-4 od 18. 12. 2017. godine, kojim je poništila rješenje ŽDO-a Osijek i predmet vratila tijelu javne vlasti na ponovni postupak. ŽDO Osijek je u ponovnom postupku donio rješenje PPI-DO-10/2017 od 5. 2. 2018. godine, kojim je ponovno odbilo zahtjev temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.

 U obrazloženju osporenog rješenja od 5. 2. 2018. godine navodi se da je uvidom u upisnik tog državnog odvjetništva utvrđeno da se žalitelj podnio ovom državnom odvjetništvu sedam zahtjeva za pristup informacijama, te se u nastavku zahtjevi kronološki navode. Ujedno se napominje kako je žalitelj i ostalim državnim odvjetništvima upućivao velike količine istovrsnih zahtjeva za pristup informacijama.  Tijelo javne vlasti u nastavku daje svoje stajalište o svrsi odredbe o zlouporabi prava na pristup informacijama, te citira odredbe o Državnom odvjetništvu Republike Hrvatske koje se kao jedinstveno tijelo ustanovljuje za cijelo područje Republike Hrvatske. Tijelo javne vlasti smatra da sadržajno istovjetan zahtjev za pristup informacijama upućen istovremeno svim organizacijskim jedinicama unutar jedinstvenog pravosudnog tijela nije podnesen radi pribavljanja traženih informacija nego predstavlja očiglednu zlouporabu prava na pristup informacijama uslijed čega je došlo do nepotrebnog opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja DORH-a kao tijela javne vlasti.

Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Nastavno na navedenu zakonsku odredbu, Povjerenica za informiranje je u žalbenom postupku utvrdila kako je tijelo javne vlasti, prilikom rješavanja žaliteljevog zahtjeva za pristup informacijama, nepravilno primijenilo odredbu o zloupotrebi prava na pristup informacijama.

Naime, člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. i 5/14. - pročišćeni tekst) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom. Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.

S obzirom na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno  je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

U tom je smislu tijelo javne vlasti dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima se podupiru razlozi uskrate prava na pristup informacijama, s obzirom na to da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja i onemogućavanje korisnika da konzumiraju ustavom propisano temeljno ljudsko pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti.

Prilikom razmatranja definicije djela zlouporabe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, mogli bi je razložiti na subjektivni i objektivni element, te na cjelinu u kojoj se subjektivni i objektivni element međusobno nadopunjuju.

Subjektivni element zlouporabe možemo prepoznati u prvom dijelu definicije, u kojem stoji kako „jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.“ Slijedom navedenog, prilikom utvrđivanja subjektivnog elementa zloupotrebe je potrebno utvrditi subjektivni odnos podnositelja zahtjeva prema cilju koji se postiže podnošenjem zahtjeva, odnosno ima li podnositelj zahtjeva namjeru zloupotrebljavanja prava.

Iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, slučajevi potencijalne zloupotrebe prava su drugačiji jer rješavatelj zahtjeva odnosno rješavatelj žalbe mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva te međusobni odnos podnositelja zahtjeva i tijela javne vlasti.

Subjektivni element zlouporabe zloupotrebe bi stoga mogao ući u moralnu kategoriju, koja stavlja u odnos podnositelja zahtjeva, tijelo javne vlasti i javni interes.

Objektivni element zlouporabe možemo prepoznati u drugom dijelu definicije, u kojem stoji „…osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.“

Objektivni element zlouporabe ukazuje na činjenicu da iako ponekad kod podnositelja zahtjeva ne mora postojati subjektivni element zloupotrebe, biće djela zloupotrebe prava na pristup informacijama može biti ostvareno i prekomjernim podnošenjem zahtjeva, što dovodi do opterećivanja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te onemogućavanja tijela javne vlasti da obavlja svoju djelatnost, koja se u slučaju tijela javne vlasti obavlja u javnom interesu.

Drugim riječima, u slučajevima kada su prekomjerno opterećeni radni kapaciteti tijela javne vlasti, može se dogoditi da dođe do ugrožavanja javnog interesa, koji se odražava u redovitom funkcioniranju tijela javne vlasti, ostvarivanju njegove izvorne svrhe te u konačnici zaštiti prava trećih osoba koja ulaze u međuodnos sa tijelom javne vlasti i koje očekuju da će tijelo javne vlasti ispuniti svoju zakonom predviđenu javnu svrhu.

Razumljivo je da kada spojimo subjektivni i objektivni element zlouporabe, rezultat bi se trebao iskazivati u prekoračivanju pravne i moralne granice  primjene instituta prava na pristup informacijama, što rezultira u neproporcionalnom i neopravdanom opterećivanju rada i funkcioniranja tijela javne vlasti.

 U tom se slučaju pokreće pitanje potrebe ograničavanja prava na pristup informacijama radi zaštite resursa i dostojanstva tijela javne vlasti, ali i radi zaštite samog pravnog poretka, stoga  je nužno razmotriti konkretan odnos žalitelja i tijela javne vlasti kako bi se utvrdilo postojanje zloupotrebe prava na pristup informacijama.

Ako u konkretnom slučaju procjenjujemo žaliteljevu namjeru da zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, trebali  bi razmotriti njegov interes za informacijama koje traži i relevantnost zatraženih informacija za širu zajednicu, učestalost podnošenja zahtjeva prema tijelu javne vlasti i način obraćanja prema tijelu,  opseg zatraženih informacija i moguće opterećenje koje bi tijelo javne vlasti imalo prilikom omogućavanja pristupa informaciji.

Slijedom navedenog, razmatrajući  interes žalitelja za traženom informacijom u konkretnom slučaju, ali i u drugim povezanim zahtjevima, budući da se razmatra pitanje zlouporabe prava, vidljivo je kako  žalitelj traži informacije koje se uglavnom odnose na ustrojstvo rada tijela javne vlasti.

Takav tip informacija ulazi u krug informacija za koje postoji javni interes za njihovim dobivanjem, koje nisu trivijalne i čije traženje potiče jačanje odgovornosti rada tijela javne vlasti  i njihovu usklađenost za propisima, te posljedično jača povjerenje građana u vladavinu prava.

Nadalje, tijelo javne vlasti u pobijanom rješenju nije uspjelo dokazati  malicioznost žalitelja prilikom podnošenja zahtjeva, niti njegovu namjeru šikaniranja tijela javne vlasti.  Njegovi zahtjevi ujedno nisu zlonamjerno intonirani, niti sadrže pejorativan diskurs. Gledano sa pozicije podnositelja zahtjeva u obraćanju prema tijelu javne vlasti, predmetni zahtjevi su u skladu sa načelom međusobnog poštovanja i suradnje, propisanog člankom 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama.

Razmatrajući sadržaj i količinu žaliteljevih zahtjeva za pristup informacijama u žalbenom je postupku utvrđeno kako se ne može konstatirati njihova voluminoznost, te kako predmetni zahtjevi  ne predstavljaju opterećenje za  tijelo javne vlasti na način da bi njihovo rješavanje ugrozilo redovito obavljanje djelatnosti ŽDO-a Osijek. Zahtjevi su, naime, kratki, jasni i određeni te ih je bilo ukupno 7.

Tijelo javne vlasti, osim  navedenog, samostalno rješava zahtjeve za pristup informacijama, te se ne može pozivati na zahtjeve koje je žalitelj uputio drugim državnim odvjetništvima, budući da je svako državno odvjetništvo zasebno tijelo javne vlasti koje ima svojeg službenika za informiranje, tako da podnošenje zahtjeva drugim tijelima javne vlasti ne utječe na stupanj opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja ŽDO-a Osijek.

Prilikom utvrđivanja bića djela zloupotrebe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, Povjerenica za informiranje nije utvrdila žaliteljevu subjektivnu namjeru zloupotrebe prava, niti je utvrdila objektivno opterećivanje rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te onemogućavanje tijela javne vlasti da obavlja svoju djelatnost.

Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.

U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo je dužno utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar.  

U pogledu utvrđivanja zlouporabe prava, tijelo javne vlasti se upućuje na internetsku stranicu Povjerenika za informiranje, na kojoj se na poveznici http://www.pristupinfo.hr/pravni-okvir/, pod rubrikom Upute i smjernice, nalaze Smjernice za primjenu odredbe o zlouporabi prava.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENICA ZA INFORMIRANJE

dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.