KLASA: UP/II-008-07/17-01/1136
URBROJ: 401-01/10-18-11
Zagreb, 15. ožujka 2018. godine
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... iz Zagreba, ........., izjavljene protiv rješenja Ministarstva državne imovine, KLASA: UP/I-032-01/17-01/07, URBROJ: 536-01/05-17-01 od 17. listopada 2017. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
- Plan poslovanja za 2017. godinu,
- Ukupni prihodi, ukupni rashodi i bruto dobit (gubitak),
- Broj zaposlenih,
- Popis svih društava kćeri i udjela u drugim društvima s iskazanim postotkom udjela u svakom pojedinom društvu,
- Troškovi službenih putovanja.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj), kojim je tražio dostavu analize poslovanja trgovačkih društava od strateškog i posebnog interesa za Republiku Hrvatsku, temeljem članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da prvostupanjsko tijelo smatra da bi objavljivanje predmetne informacije moglo dovesti do pogrešnog tumačenja sadržaja informacije, ugroziti proces donošenja propisa ili slobodu davanja mišljenja i izražavanja stavova.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je uložio žalbu u kojoj u bitnom navodi da istu ulaže zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, pogrešne primjene zakona, te nepravilno provedenog testa razmjernosti i javnog interesa. Ističe da je prvostupanjsko tijelo pogrešno primijenilo odredbu članka 15. stavka 4. točke 2. u vezi s člankom 16. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da osporeno rješenje ne sadrži niti jedan razlog u prilog odobravanja pristupa informaciji. Smatra bespredmetnim pozivanje prvostupanjskog tijela na činjenicu da su financijska izvješća javno objavljena, odnosno da isto može biti samo argument u prilog odobravanju tražene informacije. Ističe da Kodeks korporativnog upravljanja trgovačkim društvima u kojim Republika Hrvatska ima dionice ili udjele, kao odluka Vlade RH, ne može predstavljati pravnu osnovu za ograničenje prava na pristup informacijama. Dalje navodi da prvostupanjsko tijelo pogrešno tumači odredbe Zakona o tržištu kapitala. Također ukazuje na javne istupe ministra u kojima se navode podaci o poslovanju određenih trgovačkih društava od interesa za Republiku Hrvatsku. Zaključno ističe da građani imaju pravo znati kako se troši javni novac, te da se radi o analizama koje su izvršili zaposlenici u javnim službama, čije plaće plaćaju građani. Predlaže da se žalba prihvati.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj dana 31. srpnja 2017. godine od prvostupanjskog tijela zatražio dostavu analize poslovanja trgovačkih društava od strateškog i posebnog interesa za Republiku Hrvatsku.
U žalbenom postupku Povjerenici za informiranje dostavljen je spis na nadležno postupanje.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Odredbom članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija nastala u postupku usuglašavanja pri donošenju propisa i drugih akata te u razmjeni stavova i mišljenja unutar jednog ili više tijela javne vlasti, a njezino bi objavljivanje moglo dovesti do pogrešnog tumačenja sadržaja informacije, ugroziti proces donošenja propisa i akata ili slobodu davanja mišljenja i izražavanja stavova.
Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informacijama iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavka 3. i 4. ovog Zakona dužno prije donošenje odluke provesti test razmjernosti i javnog interesa. Nadalje, stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavka 2., 3. i 4., da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
Iz obrazloženja pobijanog rješenja u bitnom proizlazi da se žalitelju onemogućava pristup traženim informacijama temeljem članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama iz razloga što bi objava traženih informacija mogla dovesti do pogrešnog tumačenja sadržaja informacije, ugroziti proces donošenja propisa i akata ili slobodu davanja mišljenja i izražavanja stavova.
Navedenu argumentaciju prvostupanjskog tijela nije moguće prihvatiti iz sljedećih razloga.
Naime, bit odredbe članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je u tome da se tijelima javne vlasti omogući da štite interne procese, te je predviđen poseban tretman dokumenata koji nastaju u internoj pripremi ili razmatranju nekog pitanja, odnosno u procesu donošenja odluka, kako bi tijela javne vlasti moraju mogla zaštititi svoje interne konzultacije i vijećanje tamo gdje je to potrebno kako bi očuvale svoju sposobnost obavljanja posla.
Naime, osnovano žalitelj navodi da pobijano rješenje ne sadrži valjane razloge o odlučnim činjenicama, jer se isto u bitnom svodi na puko reproduciranje odredbe članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Osim toga, nejasno je kako bi objavljivanje informacije, koja predstavlja izrađeni dokument, moglo utjecati na tumačenje sadržaja iste, odnosno proces donošenja kojeg propisa bi bio ugrožen objavom navedene informacije.
Također prvostupanjsko tijelo ne navodi u čemu bi se sastojalo navodno ugrožavanje slobode davanja mišljenja ili stavova.
Vezano za Odluku o donošenju Kodeksa korporativnog upravljanja trgovačkim društvima u kojima Republika Hrvatska ima dionice ili udjele (“Narodne novine”, 112/10), odnosno pozivanje prvostupanjskog tijela na točku 2.8. istog, ističe se da obrazloženje prvostupanjskog tijelo u tom dijelu ne sadrži jasne i valjane razloge, odnosno nije jasno u kakvoj su vezi povlaštene informacije s informacijom koja je predmet postupka.
Osim toga, u uvodu navedenog Kodeksa, kao temeljna načela Kodeksa navode se : zakonitost, transparentnost i javnost poslovanja, segregacija – jasno razrađene procedure za rad nadzornih odbora, uprave i drugih tijela i struktura koje donose važne odluke, sprečavanje sukoba interesa, učinkoviti unutarnji nadzor, jačanje osobne odgovornosti i društveno odgovorno poslovanje, a koja načela upravljanja upravo govore u prilog omogućavanja pristupa podacima o poslovanju trgovačkih društava.
Suprotno navodima prvostupanjskog tijela, a na što osnovano žalitelj ukazuje u svojoj žalbi, svrha povlaštenih informacija nije u tome da iste predstavljaju određenu prednost za izdavatelja (odnosni da predstavljaju razlog za ograničenja prava na pristup informacijama u konkretnom slučaju), s obzirom da je izdavatelj financijskog instrumenta sukladno članku 459. Zakona o tržištu kapitala (“Narodne novine”, 88/08, 146/01, 74/09, 54/13, 159/13, 18/15, 110/15, 123/16) dužan bez odgode obavještavati javnost o povlaštenim informacijama koje se odnose na tog izdavatelja, pri čemu je dužan osigurati da je informacija potpuna, istinita i sadržajno točna.
Posebno se ukazuje na činjenicu da su na linku prvostupanjskog tijela https://imovina.gov.hr/UserDocsImages//dokumenti/Izvje%C5%A1taji%20o%20poslovanju%20strate%C5%A1kih%20trgova%C4%8Dkih%20dru%C5%A1tava//Pregled%20donacija%20i%20sponzorstava,%2001.01.-30.06.2017.pdf javno objavljeni podaci o donacijama i sponzorstvima za razdoblje od 01. siječnja 2017. godine do 30. lipnja 2017. godine, što također ukazuje na postojanje javnog interesa u odnosu na podatke o trgovačkim društvima od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku.
Člankom 17. Zakona o upravljanju i raspolaganju imovinom u vlasništvu Republike Hrvatske (“Narodne novine”, 94/13, 18/16, 89/17) propisano je da državni ured predlaže Vladi Republike Hrvatske donošenje odluke o utvrđivanju popisa trgovačkih društava i drugih pravnih osoba od strateškog i posebnog interesa za Republiku Hrvatsku.
Sukladno odredbi navedenog članka, Vlada Republike Hrvatske je objavila Odluku o utvrđivanju popisa trgovačkih društava i drugih pravnih osoba od strateškog i posebnog interesa za Republiku Hrvatsku (“Narodne novine”, 120/13), a koja odluka je mijenjana odlukama o izmjenama navedene odluke (“Narodne novine”, 74/15, 44/16).
Sukladno točki I navedene odluke propisano je da trgovačka društva i druge pravne osobe od strateškog interesa za Republiku Hrvatsku u smislu ove Odluke su ona u kojima Republika Hrvatska kao dioničar ili udjeličar, osim gospodarskih, ostvaruje i strateške ciljeve: zakonsko i učinkovito ostvarivanje prenesenih javnih ovlasti, sigurnost, osiguranje zdravlja, važne infrastrukture, neometanu opskrbu stanovništva i poslovnih subjekata, te osiguranje gospodarskih službi u interesu građana i države, a koja prihode ostvaruju na temelju dodijeljenih javnih ovlasti u kojima država sudjeluje u određivanju cijene proizvoda i usluga.
Također je propisano da su trgovačka društva i druge pravne osobe od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku i ona u kojima Republika Hrvatska ima većinski udio, a koja nisu infrastrukturna, energetska i sl., trebaju restrukturiranje, dokapitalizaciju, ili privatizaciju u cijelosti ili u dijelu, a koja dosežu visoku dodanu vrijednost i dobit.
Zaključno se navodi da su trgovačka društva i druge pravne osobe od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku i ona čije dionice kotiraju na uređenom tržištu kapitala, a u kojima Republika Hrvatska ima ukupno vlasništvo manje od 50%, te u njima Republika Hrvatska pokušava doseći primarno gospodarske ciljeve i to najčešće zajedno s drugim, tj. privatnim investitorima, i to pod istim uvjetima kao i ostali investitori, vođena istim interesom.
Uvidom u informaciju koja je predmet postupka utvrđeno je da ista sadrži sljedeće podatke: 1. Plan poslovanja za 2017. godinu, 2. Ukupni prihodi, ukupni rashodi i bruto dobit (gubitak), 3. Broj zaposlenih, 4. Popis svih društava kćeri i udjela u drugim društvima s iskazanim postotkom udjela u svakom pojedinom društvu i 5. Troškovi službenih putovanja.
Što se tiče plana poslovanja za 2017. godinu, ističe se da isti sadrži popis trgovačkih društava, te se navode podaci o ukupnim prihodima, ukupnim rashodima, te podatak o bruto dobitku i gubitku za 2015. i 2016. godinu, s planom za 2015. godinu.
U odnosu na dokument pod nazivom ukupni prihodi, ukupni rashodi i bruto dobit (gubitak), utvrđeno je da isti sadrži podatke o ukupnim prihodima, ukupnim rashodima i bruto dobiti/gubitku za razdoblje do 2010. do 2016. godine, te prosječni podatak za navedeno razdoblje.
Također je utvrđeno da dokument pod nazivom Broj zaposlenih sadrži podatke o broju zaposlenih za razdoblje od 2010. do 2016. godine, te podatak o prosječnom broju, odnosno podatak o prosječnom prihodu po zaposlenom, odnosno podatak o dobiti/gubitku po zaposleniku.
U odnosu na dokument pod nazivom “Popis svih društava kćeri i udjela u drugim društvima s iskazanim postotkom udjela u svakom pojedinom društvu”, utvrđeno je da isti sadrži podatke o društvima kćeri matičnog društva, podatak o postotku vlasništva, te popis udjela matice u drugim društvima.
Zaključno, u dokumentu pod nazivom “Troškovi službenih putovanja”, prikazani su podaci o broju zaposlenih za razdoblje od 2010. do 2016. godine, te postotak troškova u odnosu na ukupni rashod.
Također se ističe da je na linku http://www.ijf.hr/upload/files/file/FISCUS/5.pdf, u Fiskusu, analitičkoj publikaciji Instituta za financije javno objavljen rad autora Ante Boje, Lane Zuber i Marka Primorca pod nazivom “Uspješnost financijskog poslovanja poduzeća (trgovačkih društava)u vlasništvu države”, a u uvodu istog se navodi da je dio podataka za izradu istog dobiven od strane prvostupanjskog tijela.
Osim toga, jedan od ciljeva Akcijskog plana za 2015. i 2016. godinu, uz Strategiju suzbijanja korupcije za razdoblje od 2015. godine do 2020. godine, koji je donijela Vlada Republike Hrvatske, te koji je objavljen u Narodnim novinama broj 79/15, je izrada Antikorupcijskog programa za trgovačka društva u državnom vlasništvu za 2016. – 2018. godinu.
Uzimajući u obzir sve navedeno, Povjerenica za informiranje smatra da bi dio traženih informacijama bi dostupan javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, jer se radi o raspolaganju javnim sredstvima u smislu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama (primjerice troškovi službenih putovanja i podaci o rashodima).
U odnosu na preostale podatke, Povjerenica za informiranje ističe da se se radi o statističkim podacima na koje se ne može primijeniti niti jedno od zakonskih ograničenja prava na pristup informacijama.
S druge strane, navedene informacije predstavljaju informacije od javnog interesa, s obzirom da javnost ima pravo biti upoznata s činjenicom na koji se način troše javna sredstva, a i predmetna analiza predstavlja dokument koji su sačinili službenici prvostupanjskog tijela na temelju prikupljenih podataka, što znači da se u konkretnom slučaju interes javnosti očituje dvojako; prvo, kroz zainteresiranost za poslovanje trgovačkih društava od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku, a drugo kroz rad službenika prvostupanjskog tijela koji su izradili predmetnu analizu.
Osim toga, objava predmetnih informacija, suprotno stavu prvostupanjskog tijela, ne može dovesti do pogrešnog tumačenja sadržaja iste (s obzirom da se radi o jasnim i nedvosmislenim statističkim podacima), a s druge strane ista predstavlja realizaciju Antikorupcijskog programa za trgovačka društva u državnom vlasništvu.
Zaključno, Povjerenica za informiranje ističe da bi objava traženih informacijama doprinijela javnom interesu u smislu ostvarivanja temeljnih vrijednosti društvenog poretka i specifičnim načelima funkcioniranja tijela javne vlasti, kao što su dobro upravljanje, zakonitost, odgovornost, integritet, učinkovitost, efikasnost, dobro financijsko upravljanje i odgovorno raspolaganje javnim sredstvima.
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
Slijedom navedenog, valjalo je sukladno članku 117. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ 47/09) u vezi s člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješiti kao u izreci.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.