KLASA: UP/II-008-07/17-01/1166

URBROJ: 401-01/10-18-3

Zagreb, 09. ožujka 2018. godine

Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... iz Đurmanca, ........., izjavljene protiv rješenja Zavoda za hitnu medicinu Krapinsko-zagorske županije, Broj: 02-438-17 od 20. studenog 2017. godine,u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

Odbija se žalba ......... izjavljena protiv rješenja Zavoda za hitnu medicinu Krapinsko-zagorske županije, Broj: 02-438-17 od 20. studenog 2017. godine kao neosnovana.

O b r a z l o ž e n j e

Točkom 1. osporenog rješenja djelomično je prihvaćen zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) te su istom dostavljeni ugovori o radu i njihove izmjene, preslike platnih lista, preslike podataka o službenim putovanjima, edukacijama, seminarima, predavanjima, konferencijama te putni troškovi za 2016. i 2017. godinu u inozemstvu i tuzemstvu, te izjavama o načinu ostvarivanja prava na naknadu za prijevoz, o adresi stanovanja s koje najčešće dolazi na posao i  za ravnatelja prvostupanjskog tijela Krešimira Božića, zamjenicu ravnatelja ........., te ........., dok je u preostalom dijelu zahtjev za pristup informacijama (točka 2. izreke) odbijen temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama (u rješenju omaškom navedeno članak 23. stavak 3. točka 5.), s obzirom da prvostupanjsko tijelo smatra da bi postupanje u preostalom dijelu zahtjeva žalitelja opteretilo i onemogućilo redovito obavljanje djelatnosti prvostupanjskog tijela.

Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnom navodi da pobija prvostupanjsko rješenje u cijelosti. Smatra da sukladno Ustavu Republike Hrvatske ima pravo dobiti tražene dokumente. Ističe da se radi o informacijama o trošenju proračunskih sredstava. Predlaže da se žalba uvaži.

Žalba nije osnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od03. studenog 2017. godine tražio sljedeće informacije:

1) Sve preslike sklopljenih ugovora o radu i njihove izmjene između Zavoda za hitnu medicinu Krapinsko-zagorske županije i gospodina Krešimira Božića

2) Sve preslike svih izdanih odobrenja za rad kod drugih pravnih i/ili fizičkih osoba za gospodina Krešimira Božića

3) Sve preslike odgovarajućih dokumenata iz kojih su vidljivi svi nastali troškovi koje je podmirio Zavod za hitnu medicinu, a u korist gospodina Krešimira Božića, kao što je redovita plaća (isplatni listovi), službena putovanja (inozemna ili tuzemna), edukacije (inozemne i tuzemne), seminari (inozemni i tuzemni), predavanja (inozemna i tuzemna), konferencije (inozemna i tuzemne), pozvana predavanja (inozemna i tuzemna), putni troškovi (svi odgovarajući dokumenti koji pravdaju nastale troškove za upotrebu svih službenih vozila Zavoda za hitnu medicinu Krapinsko zagorske županije u tuzemstvu i inozemstvu, svi odgovarajući dokumenti koji pravdaju nastale troškove za upotrebu svih vrsta javnih prijevoznih sredstava u tuzemstvu i inozemstvu, Izjave o načinu ostvarivanja prava na naknadu za prijevoz, Izjave o adresi stanovanja s koje zaposlenik najčešće dolazi na posao i odlazi s posla

4) Sve preslike sklopljenih ugovora o radu i njihove izmjene između Zavoda za hitnu medicinu Krapinsko-zagorske županije i gospođe .........

5) Sve preslike svih izdanih odobrenja za rad kod drugih pravnih i/ili fizičkih osoba za gospođu .........

6) Sve preslike odgovarajućih dokumenata iz kojih su vidljivi svi nastali troškovi koje je podmirio Zavod za hitnu medicinu, a u korist gospođe ........., kao što je redovita plaća (isplatni listovi), službena putovanja (inozemna ili tuzemna), edukacije (inozemne i tuzemne), seminari (inozemni i tuzemni), predavanja (inozemna i tuzemna), konferencije (inozemna i tuzemne), pozvana predavanja (inozemna i tuzemna), putni troškovi (svi odgovarajući dokumenti koji pravdaju nastale troškove za upotrebu svih službenih vozila Zavoda za hitnu medicinu Krapinsko zagorske županije u tuzemstvu i inozemstvu, svi odgovarajući dokumenti koji pravdaju nastale troškove za upotrebu svih vrsta javnih prijevoznih sredstava u tuzemstvu i inozemstvu, Izjave o načinu ostvarivanja prava na naknadu za prijevoz, Izjave o adresi stanovanja s koje zaposlenik najčešće dolazi na posao i odlazi s posla

7) Sve preslike sklopljenih ugovora o radu i njihove izmjene između Zavoda za hitnu medicinu Krapinsko-zagorske županije i gospođe .........

8) Sve preslike svih izdanih odobrenja za rad kod drugih pravnih i/ili fizičkih osoba za gospođu .........

9) Sve preslike odgovarajućih dokumenata iz kojih su vidljivi svi nastali troškovi koje je podmirio Zavod za hitnu medicinu, a u korist gospođe ........., kao što je redovita plaća (isplatni listovi), službena putovanja (inozemna ili tuzemna), edukacije (inozemne i tuzemne), seminari (inozemni i tuzemni), predavanja (inozemna i tuzemna), konferencije (inozemna i tuzemne), pozvana predavanja (inozemna i tuzemna), putni troškovi (svi odgovarajući dokumenti koji pravdaju nastale troškove za upotrebu svih službenih vozila Zavoda za hitnu medicinu Krapinsko zagorske županije u tuzemstvu i inozemstvu, svi odgovarajući dokumenti koji pravdaju nastale troškove za upotrebu svih vrsta javnih prijevoznih sredstava u tuzemstvu i inozemstvu, Izjave o načinu ostvarivanja prava na naknadu za prijevoz, Izjave o adresi stanovanja s koje zaposlenik najčešće dolazi na posao i odlazi s posla

Također moli da se za sve navedene točke u ovom zahtjevu za pristup informacijama kao početni datumi uzmu datumi nastajanja odgovarajućih dokumenata, te svi ostali potrebni datumi sve do dana uručivanja, odnosno datuma slanja zahtijevane dokumentacije. Ističe da prema Zakonu o pravu na pristup informacijama vremenskog ograničenja nema, pa moli da se prvostupanjsko tijelo vrati u prošlost koliko je potrebno za pružanje traženih informacija.

U žalbenom postupku Povjerenici za informiranje dostavljen je spis na nadležno postupanje po žalbi žalitelja.

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Odredbom članka 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.

Prema članku 23. stavku 5. točki 5. Zakona o pravu na pristup informacijama tijelo javne vlasti rješenjem će odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kad zbog učestalih zahtjeva za dostavom istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojim se traži veliki broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Iz obrazloženja osporenog rješenja u bitnom proizlazi da prvostupanjsko tijelo smatra da bi udovoljavanje preostalom dijelu zahtjeva žalitelja (točka 2. izreke rješenja) opteretilo i onemogućilo redovito obavljanje djelatnosti prvostupanjskog tijela.

S obzirom da je točkom 1. osporenog rješenja djelomično prihvaćen zahtjev žalitelja u odnosu na dokumentaciju koja je navedena u točki 1. rješenja, Povjerenica za informiranje je dopisom KLASA: 008-04/17-01/959, URBROJ: 401-01/04-17-2 od 07. prosinca 2017. godine zatražila od prvostupanjskog tijela dostavu dokumentacije na način na koji je ista dostavljena žalitelju.

Dopisom prvostupanjskog tijela, Broj: 02-485-17 od 27. prosinca 2017. godine Povjerenici za informiranje dostavljena su informacije koje su dostavljene žalitelju (točka 1. rješenja).

Uvidom u dostavljenu dokumentaciju utvrđeno je da su na ugovorima o radu i njihovim izmjenama prekriveni podaci o adresama, osobnim identifikacijskim brojevima i vlastoručnim potpisima osoba na koje se zahtjev za pristup informacijama odnosi.

Iz izjava o ostvarivanju prava na naknadu za prijevoz proizlazi da je na istim prekriven podatak o adresi i vlastoručnom potpisu osobe na koju se izjava odnosi.

Uvidom u obračunske isprave za isplatu plaće utvrđeno je da je žalitelju omogućen uvid u sve podatke o poslodavcu, podatke o ustrojstvenoj jedinici, radnom mjestu, osnovici, propisanom koeficijentu, minulom radu i posebnim uvjetima, podaci o iznosu bruto plaće, te podatke koji se odnose na naknadu za prijevoz, dok su ostali podaci prekriveni.

Uvidom u odobrenje za rad za radnicu ........., utvrđeno je da je na istom prekriven vlastoručni potpis osobe koja je izdala odobrenje.

Iz dostavljenih putnih naloga za 2016. i 2017. godinu proizlazi da su na istim samo prekriveni vlastoručni potpisi, dok su svi ostali podaci iz kojih je vidljivo raspolaganje javnim sredstvima dostavljeni žalitelju.

Uzimajući u obzir navedeno, te ispitujući pravilnost prvostupanjske odluke u točki 1. izreke osporenog rješenja u smislu odredbe članka 25. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, Povjerenica za informiranje smatra da je prvostupanjsko tijelo pravilno postupilo kad je sukladno članku 15. stavku 5., u vezi s člankom 15. stavkom 2. i člankom 16. stavkom 2. Zakona o pravu pristup informacijama prekrilo osobni identifikacijski broj, adresu, vlastoručni potpis, te sve ostale podatke na isplatnim listama osim podataka koji su dostavljeni žalitelju, jer bi omogućavanje pristupa istim predstavljalo nepotrebno zadiranje u privatni život navedenih osoba.

S druge strane, žalitelju je kroz navedene isprave omogućen pristup informacijama iz kojih je vidljivo raspolaganje javnim sredstvima u smislu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Slijedom navedenog, trebalo je sukladno članku 116. stavku 1. točki 1. Zakona o općem upravnom postupku (“Narodne novine”, 47/09) odbiti žalbu žalitelja protiv točke 1. osporenog rješenja, uz napomenu da žalitelj nije iznio nikakve konkretne razloge za osporavanje točke 1. osporenog rješenja.

U odnosu na odobrenja za rad kod drugih pravnih i fizičkih osoba za ravnatelja Krešimira Božića i zamjenicu ravnatelja ........., ističe se da iz obrazloženja osporenog rješenja proizlazi da za navedene osobe ne postoje odobrenja za rad kod drugih pravnih ili fizičkih osoba, dok je odobrenje za rad za Mariju Pelin dostavljeno žalitelju.

Člankom 23. stavkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbaciti zahtjev ako ne posjeduje informaciju te nema saznanja gdje se informacija.

Dakle, pravilnom primjenom članka 23. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama trebalo je rješenjem odbaciti zahtjev za pristup informacijama žalitelja u dijelu u kojem traži odobrenja za rad za ravnatelja i zamjenicu ravnatelja, s obzirom da prvostupanjsko tijelo ne posjeduje navedene informacije.

Međutim, navedeni propust prvostupanjskog tijela nije mogao utjecati na pravilnost odluke u tom dijelu zahtjeva, s obzirom da donošenje rješenja o odbacivanju ne bi utjecalo na prava žalitelja u ovom postupku, iz kojeg razloga je sukladno članku 116. stavku 2. Zakona o općem upravnom postupku trebalo odbiti žalbu žalitelja u navedenom dijelu.

Također je pravilna i odluka pod točkom 2. osporenog rješenja, kojim je preostali dio zahtjeva žalitelja odbijen temeljem članka 23. stavka 5. točke Zakona o pravu na pristup informacijama, a iz sljedećih razloga.

Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90, 135/97, 8/98, 113/00,124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 - pročišćeni tekst i 5/14), jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.

Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u članku 10. jamči  pravo na slobodu izražavanja. To pravo obuhvaća slobodu mišljenja i slobodu primanja i širenja informacija i ideja bez miješanja javne vlasti i bez obzira na granice. Kako ostvarivanje tih sloboda obuhvaća dužnosti i odgovornosti, ono može biti podvrgnuto formalnostima, uvjetima, ograničenjima ili kaznama propisanim zakonom, koji su u demokratskom društvu nužni radi interesa državne sigurnosti, teritorijalne cjelovitosti ili javnog reda i mira, radi sprječavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala, radi zaštite ugleda ili prava drugih, radi sprječavanja odavanja povjerljivih informacija ili radi očuvanja autoriteta i nepristranosti sudbene vlasti. Navedena Konvencija u članku 17. uređuje zabranu zlouporabe prava na način da se ništa se u ovoj Konvenciji ne može tumačiti kao da uključuje za bilo koju državu, skupinu ili pojedinca neko pravo da se upusti u neku djelatnost ili da izvrši neki čin koji bi smjerali na uništenje prava ili sloboda priznatih u ovoj Konvenciji ili na njihovo ograničenje u većoj mjeri nego što se u njoj predviđa.         

Osim Europske konvencije o ljudskim pravima i temeljenim slobodama Vijeće Europe usvojilo je  Konvenciju o pristupu službenim dokumentima, koja još uvijek nije stupila na snagu, a koja u članku 5. stavku 5. određuje  da se zahtjev za pristup službenom dokumentu može odbiti ako (1) usprkos pomoći od tijela javne vlasti zahtjev i dalje nedovoljno određen da bi omogućio identifikaciju službenog dokumenta ili (2) ako je zahtjev očigledno nerazuman.

Konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša iz 1998. (Aarhuška konvencija), člankom 4. stavkom 3. točkom (b) određuje da zahtjev za informacijom o okolišu može biti odbijen ako je zahtjev očito nerazuman ili oblikovan na suviše općenit način.

Također je potrebno spomenuti i postojanje modela Zakona o pravu na pristup informacijama koji je kao uzor brojnim zakonima o pravu na pristup informacijama dostupan na poveznici:   https://www.article19.org/data/files/pdfs/standards/modelfoilaw.pdf, a koji  također predviđa da Zakoni o pravu na pristup informacijama sadrže odredu o zlouporabi odnosno ponavljajućim ili nerazumnim zahtjevima.

Iz navedenih međunarodnih dokumenata i međunarodnog modela Zakona o pravu na pristup informacijama vidljivo je  da je uzeta u obzir mogućnost da se zahtjev za pristup informacijama koristi na način da se ugrožavaju prava drugih. Mnoge su zemlje u svom zakonodavstvu o pravu na pristup informacijama uredile pitanje zlouporabe prava na pristup informacijama (npr. Ujedinjeno Kraljevstvo, Irska, Portugal, Švicarska, Slovenija, Srbija).

U Republici Hrvatskoj je Zakon o pravu na pristup informacijama organski zakon,  kojim se razrađuje ustavno pravo na pristup informacijama. Svrha Zakona je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i na ponovnu uporabu informacija fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama, koji je objavljen u „Narodnim novinama“ broj 85/15, a stupio je snagu 9. kolovoza 2015. godine, iako izrijekom ne definira zlouporabu prava, određuje kako tijelo javne vlasti može rješenjem odbiti zahtjev za pristup informaciji ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Osim Zakona o pravu na pristup informacijama u hrvatskom pravnom sustavu postoje i drugi zakoni  kojima se ukazuje na mogućnost zlouporabe prava. To je izraženo u članku 10. stavku 2. Zakona o parničnom postupku („Narodne novine“, broj 53/91, 91/92, 58/93, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 02/07, 84/08, 123/08, 57/11, 148/11, 25/13, 89/14), kojim je propisano da će sud   kazniti novčanom kaznom od 500,00 do 10.000,00 kuna fizičku osobu, odnosno od 2.500,00 do 50.000,00 kuna pravnu osobu koja teže zlouporabi prava koja joj pripadaju u postupku, ako ovim Zakonom nije drugačije određeno. Zakon o obveznim odnosima („Narodne novine“, 35/05, 41/08, 125/11, 78/15), propisuje člankom 6. načelo zabrane zlouporabe prava, na način da je zabranjeno ostvarivanje prava iz obveznog odnosa suprotno svrsi zbog koje je ono propisom ustanovljeno ili priznato. Također Zakon o besplatnoj pravnoj pomoći u članku 13. stavku 1. točki d) propisuje da sekundarna pravna pomoć iz članka 12. stavka 1. navedenog Zakona može  odobriti ako se ne radi o obijesnom parničenju, a u stavku 5. istog članka definira kako se smatra da se radi o obijesnom parničenju: ako su očekivanja podnositelja zahtjeva očito nerazmjerna sa stvarnom situacijom, ako je razvidno da podnositelj zahtjeva zlorabi mogućnost podnošenja zahtjeva za pravnu pomoć, ako su očekivanja podnositelja zahtjeva u očitoj suprotnosti s konačnim ishodima u sličnim predmetima ili ako su očekivanja podnositelja zahtjeva u suprotnosti s prisilnim propisima i moralom društva.

Osobito je potrebno istaknuti i ustavno načelo razmjernosti, koje članak 16. Ustava Republike Hrvatske određuje kako se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje te da svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.

Osim Ustava Republike Hrvatske, Zakon o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09), u članku 6. propisuje načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa na način da se pravo stranke može ograničiti postupanjem javnopravnih tijela samo kad je to propisano zakonom te ako je takvo postupanje nužno za postizanje zakonom utvrđene svrhe i razmjerno cilju koji treba postići. Također pri vođenju postupka javnopravna tijela dužna su strankama omogućiti da što lakše zaštite i ostvare svoja prava, vodeći pri tome računa da ostvarivanje njihovih prava ne bude na štetu prava trećih osoba niti u protivnosti s javnim interesom.

Prema ustavnom jamstvu prava na pristup informacijama, potrebno je naglasiti kako su ograničenja od pristupa u demokratskom društvu nužna, jer iako je ideal svakog demokratskog društva najveća moguća otvorenost i transparentnost, apsolutna otvorenost i transparentnost, bez zaštite drugih priznatih i legitimnih interesa, dovela bi u određenim slučajevima do povrede ustavom zajamčenih prava građana i vrijednosti zaštićenih pravnim poretkom. Transparentnost tijela javne vlasti vrijednost je suvremenih demokratskih društava. Ideja da vlast treba biti otvorena, vidljiva, pristupačna, informirati građane i organizirane interese o onome što radi i kako troši javna sredstva, danas je globalno prihvaćena. Koristi transparentne vlasti vide se u povećanoj odgovornosti, smanjivanju diskrecije i arbitrarnosti, smanjenoj korupciji, informiranom građanstvu i posljedično boljoj kvaliteti demokracije i vladavini prava.

Povjerenik za informiranje kao neovisno, zakonom uspostavljeno državno tijelo koje osigurava pravnu zaštitu prava na pristup informacijama, u svojem djelovanju prvenstveno ima namjeru ostvarivanja svrhe i cilja Zakona o pravu na pristup informacijama. U tom smislu Povjerenik za informiranje potiče i promiče pravo na pristup informacijama kao demokratsko pravo građana da dođu do informacija u posjedu tijela javne vlasti. Pravo na pristup informacijama je ujedno apostrofirano kao preventivni alat za borbu protiv korupcije, ali i kao pravo koje jača odgovornost i otvorenost tijela javne vlasti, te koje omogućava civilni nadzor nad javnom upravom i veću uključenost građana u postupke donošenja odluka i kreiranju javnih politika.

Slijedom navedenog, Povjerenik za informiranje prilikom provođenja uloge nadzora, praćenja i promicanja prava na pristup informacija nastoji kao temeljno načelo pristupa informacijama promovirati načelo javnosti i slobodnog pristupa, koje ukazuje kako su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.

Stoga i Povjerenik za informiranje, uz primarno ostvarivanje spomenute svrhe i cilja Zakona o pravu na pristup informacijama i poticanje razvoja transparentne i otvorene javne vlasti, ima također i ulogu zaštitnika drugih ustavnih prava i vrijednosti zaštićenih pravnim poretkom, ali i zaštitnika dostojanstva i normalnog funkcioniranja tijela javne vlasti.

U tom je smislu ograničenje  prava na pristup informacijama zbog zloupotrebe prava normirano  člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, na način  kojim je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Kod  utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti slučaja kako bi se utemeljila odluka o postojanju ili nepostojanju zlouporabe prava. Za procjenu postojanja zlouporabe prava relevantno je i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje iz članka 9a Zakona o pravu na pristup informacijama koje određuje da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe. Dakle, tijela javne vlasti i korisnici prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trebaju međusobno surađivati.

U pravnoj teoriji se zlouporaba prava definira kao vršenje sadržaja subjektivnoga prava protivno svrsi prava ili nanošenjem nedopuštene štete interesu trećih osoba. Zabranjena je u svim pravnim sustavima i to izričito ili zabrana proizlazi iz shvaćanja javnoga poretka.

Zakonom o pravu na pristup informacijama je  omogućeno bilo kojoj fizičkoj ili pravnoj osobi, domaćoj ili stranoj, pravo na pristup informacijama u skladu s uvjetima i ograničenjima koja su propisana navedenim Zakonom, a također je osigurana pravna zaštita u slučaju ograničavanja prava na pristup informacijama. Navedenim Zakonom je zlouporaba prava predviđena kao razlog za odbijanje zahtjeva za pristup informacijama. Zakonom nije definiran sadržaj zlouporabe prava, osim kvalificiranog primjera, te je ostavljeno praksi da uspostavi pravni standard.

Iako je pitanje zlouporabe prava pravno uređeno, u praksi zlouporabu prava treba koristiti iznimno i to samo u slučaju kada  ponašanje korisnika ometa rad i normalno funkcioniranje tijela javne vlasti imajući u vidu da se ograničava ustavno pravo građana.

Zlouporabu  prava na pristup informacijama može se identificirati u situacijama kada pojedini korisnik prava na pristup informacijama, pod određenim okolnostima, ugrožava, ometa ili onemogućava korištenje prava drugih. Korisnik pravo može ugrožavati osobno ili putem drugih korisnika koji od istog tijela javne vlasti učestalim zahtjevima traže informacije. Zlouporaba prava je sukob prava korisnika prava na pristup informacijama i same svrhe Zakona, do kojeg dolazi u određenom trenutku kada korištenje tim pravom, koje je do nekog trenutka procesno i materijalno opravdano, primjerice zbog toga što se pravo ostvaruje na način na koji to određuju postupovne odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama,  odnosno podnošenjem zahtjeva za pristup informacijama, bez navođenja svrhe traženja određenih informacija koje su u posjedu tijela javne vlasti, i slično, dolazi u sukob sa svrhom i ciljem zakonskog uređenja prava na način da se negativno odražava na prava i dužnosti trećih osoba.

Zakon o pravu  na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanje, predstavljaju opterećenje za tijelo javne vlasti), ali, razumljivo, ne razrađuje dodatne kriterije koje tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir  kako bi se moglo ocijeniti  da je došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, ostavljajući rješavanje tog pitanja praksi i uspostavljanju pravnog standarda. Iz zakonskog određenja je jasno da je potrebno ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, ali je potrebno naglasiti da u slučaju moguće zloupotrebe prava svrha i subjektivni elementi imaju utjecaj na odlučivanje i ocjenu postojanja javnog interesa, jer se mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Tijelo javne vlasti, bez obzira što korisnik ne treba navesti svrhu traženja informacije, iz eventualne komunikacije s korisnikom i njegovim pojašnjenjima može razmatrati i vrijednost  zatraženih informacija za javni interes.  Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženje informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest tih zahtjeva.

Načini  na koje se može zlorabiti pravo na pristup informacijama mnogobrojni su i različiti. Zakon o pravu na pristup informacijama određuje okolnosti koje  tijelo javne vlasti može primijeniti kod odbijanja zahtjeva za pristup informacijama, koje se pored ostalog mogu odnositi na podnošenje velikog broja zahtjeva za pristup informacijama. Sama činjenica da se jednim zahtjevom traži više informacije ne mora nužno i automatski značiti da je došlo do zlouporabe prava. Zakonom o pravu na pristup informacijama predviđeno je kao procesno rješenje mogućnost produživanja roka za rješavanje zahtjeva za pristup informacijama, ako korisnik jednim zahtjevom traži više informacija, tako da svaki takav zahtjev kojim se traži više informacija ne može se ocijeniti kao zlouporaba.

Prvi korak u ocjeni je li došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama predstavlja načelo međusobne suradnje i pomoći, što kod zlouporabe znači da se treba cijeniti ponašanje tijela javne vlasti od kojeg su zatražene informacije i  korisnika prava na pristup informacijama. 

Tijela javne vlasti su obvezna prilikom primjene Zakona o pravu na pristup informacijama rješavati zahtjeve za pristup informacijama te proaktivno objavljivati  informacije. Provjeru stupnja usklađenosti s Zakonom o pravu na pristup informacijama, svako tijelo javne vlasti može učiniti postupkom samoprocjene i to na način da koristi Upitnik o usklađenosti postupanja tijela javne vlasti u skladu sa Zakonom o pravu na pristup informacijama  koji je izradio Povjerenik za informiranje. Navedeni Upitnik služi kao sredstvo za samoprocjenu u svrhu upravljanja kvalitetom u području osiguravanja transparentnosti i otvorenosti, a Povjereniku za informiranje u svrhu inspekcijskog postupka. Iz dobivenih podataka se može zaključiti o tome koliko je tijelo javne vlasti zaprimilo zahtjeva za pristup informacijama i koliko je od toga broja zahtjeva, podnio pojedini korisnik i postoji li povezanost između korisnika primjerice putem rodbinske povezanosti, povezanost fizičke osobe i pravne osobe putem ovlaštenih osoba za zastupanje i sl. Zatim je potrebno utvrditi  rješava li  tijelo javne vlasti zahtjeve korisnika u zakonskim rokovima i koliki je udio zahtjeva koji su riješeni izvan roka i da li se zahtjevi eventualno ne rješavaju u zakonskim rokovima samo u slučaju određenog korisnika ili postoje eventualno opravdani razlozi za nerješavanje pojedinačnog zahtjeva. Osim toga je važno razmotriti koliki je postotak žalbi koje je Povjerenik  za informiranje usvajao, koliko je žalbi zbog tzv. šutnje uprave bilo osnovao te je li tijelo javne vlasti postupalo po odlukama Povjerenika za informiranje, Visokog upravnog suda Republike Hrvatske ili nadležnog prekršajnog suda. 

Osim rješavanja zahtjeva za pristup informacija, za ocjenu postupanja tijela javne vlasti potrebno je uzeti u obzir i obvezu tijela javne vlasti da obavljaju informacije na internetskoj stranici. Ukoliko tijelo javne vlasti ne objavljuje informacije samim time stvara se  okolnost da korisnici u potrazi za određenim informacijama nemaju drugog načina nego podnijeti zahtjev za pristup informacijama. 

Prilikom utvrđivanja moguće zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je razmotriti na koji način je tijelo javne vlasti organiziralo rad službenika za informiranje odnosno je li službeniku za informiranje  glavna ili osnovna radna obveza primjena  Zakona o pravu na pristup informacija ili ima i druge radne obveze. Također je potrebno razmotriti ukupan broj  osoba koje tijelo javne vlasti zapošljava kako bi se mogla utvrditi da li obradom zahtjeva za pristup informacijama dolazi do  opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti jer se određeni broj službenika angažira na obradi zahtjeva za pristup informacijama (izrada preslika, pretvaranje informacija u neki drugi oblik i sl.).

Kod tijela javne vlasti zatim treba cijeniti i postupanje u pojedinim fazama rješavanja zahtjeva za pristup informacijama, kao što je nepotrebno produžavanje rokova za rješavanje zahtjeva, dostave nepotpunih informacija, nepotrebnom komunikacijom s korisnikom kojom se zahtjev ne rješava, a produžava se rješavanje zahtjeva.

Osim toga treba provjeriti stvara li tijelo javne vlasti  za korisnika nepotrebne administrativne prepreke prilikom rješavanja zahtjeva za  pristup informacijama, kao što je neuvažavanje zahtjeva koji su podneseni putem elektroničke pošte i sl., što u određenim slučajevima može izazvati protureakciju korisnika.

U odnosu na tijela javne vlasti potrebno je obuhvatiti i odnos službenika za informiranje i drugih  službenika u tijelu javne vlasti prema korisniku, primjena načela pomoći stranci iz Zakona o općem upravnom postupku, također primjena etičkih načela koje podrazumijeva profesionalno, nepristrano postupanje i primjena stručno znanje na način da građanima pomaže u ostvarivanju njihovih prava, postupajući u skladu s načelom ustavnosti, zakonitosti i zaštite javnog interesa.

Prilikom razmatranja sadržaja zloupotrebe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, moguće je razlaganje na subjektivni i objektivni element, te na cjelinu u kojoj su subjektivni i objektivni  elementi u međusobnom odnosu i tako kreiraju posebnu činjeničnu i pravnu situaciju.

U odnosu na pojedinog korisnika prava objektivni element zloupotrebe možemo prepoznati u članku 23. stavku 5. točki 5. Zakona o pravu na pristup informacijama u kojem stoji „…osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.“

Objektivni element zloupotrebe ukazuje na činjenicu da iako ponekad kod podnositelja zahtjeva ne mora postojati subjektivni element zloupotrebe, zloupotreba prava na pristup informacijama može biti ostvareno i prekomjernim podnošenjem zahtjeva, što dovodi do opterećivanja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te onemogućavanja tijela javne vlasti da obavlja svoju djelatnost, koja se u slučaju tijela javne vlasti obavlja u javnom interesu.

Iako Zakon o pravu na pristup informacijama ne određuje koliko zahtjeva može podnijeti pojedini korisnik, objektivni kriterij obuhvaća broj i opsežnost  zahtjeva tj.  voluminoznost zahtjeva, neodređenost zahtjeva, istovrsne i ponavljajuće zahtjeve, neozbiljne zahtjeve. Zakonom o pravu na pristup informacijama nije ograničen broj zahtjeva koje korisnik može podnijeti. Jedino ograničenje postoji u slučaju da korisnik traži istu informaciju, a nije protekao rok od 90 dana. Prilikom rješavanja velikog broja zahtjeva za pristup informacijama kojim se traže informacije obuhvaćene u razdoblju nekoliko godina, postoji mogućnost da prava stranaka u drugim postupcima kod tijela javne vlasti ne budu adekvatno zaštićena, te može doći i do zastoja u radu tijela javne vlasti i na taj način ograničavanja drugih korisnika zbog neobavljanja redovnog posla. To predstavlja prepreku učinkovitom radu tijela, ne samo u području pristupa informacijama, već u svim svojim područjima rada, dok je svrha Zakona o pravu na pristup informacijama putem ostvarivanja prava na pristup javnim informacijama upravo promicanje učinkovitosti u radu i racionalno funkcioniranje uprave.

Subjektivni element kod korisnika prava  možemo prepoznati u članku 23. stavku 5. točki 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, u kojem stoji kako „jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.“ Slijedom navedenog, prilikom utvrđivanja subjektivnog elementa zloupotrebe je potrebno utvrditi subjektivni odnos podnositelja zahtjeva prema cilju koji se postiže podnošenjem zahtjeva, odnosno ima li podnositelj zahtjeva namjeru zloupotrebljavanja prava koje dovodi do šikanoznog postupanja.

Subjektivni element zloupotrebe bi stoga mogao ući u moralnu kategoriju, koja stavlja u odnos podnositelja zahtjeva, tijelo javne vlasti i javni interes. Subjektivni kriteriji obuhvaćaju korištenje uvredljivog  jezika, osobne zamjerke prema tijelu javne vlasti ili pojedinih osoba u tijelu javne vlasti, upornost u podnošenju zahtjeva, neutemeljene optužbe, namjerno izazivanje smetnje i otežavanje rada tijela javne vlasti.

Spajanjem subjektivnog i objektivnog elementa zlouporabe prava rezultat bi se trebao iskazivati u prekoračivanju pravne i moralne granice primjene instituta prava na pristup informacijama, što rezultira u neproporcionalnom i neopravdanom opterećivanju rada i funkcioniranja tijela javne vlasti, bez ostvarivanja javnog interesa koji bi nadilazio moguće opterećenje.

Zahtjevi korisnika prava na pristup informacijama doprinose javnom interesu osobito u slučajevima kada se zahtjevima traže informacije o javnoj potrošnji, radu i odlukama koje donose tijela javne vlasti. Za razliku od takvih slučajeva, korisnici pojedinim zahtjevima mogu tražiti informacije  koje nisu nastale u vezi s djelokrugom ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti.

Po mišljenju Povjerenice za informiranje, prvostupanjsko tijelo je u konkretnom slučaju u odnosu na žalitelja postupalo sukladno načelu međusobnog poštovanja i suradnje iz članka 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama.

To se posebno očituje iz obrazloženja prvostupanjskog rješenja u kojem prvostupanjsko tijelo detaljno opisuje koje je radnje i u kojem vremenskom rasponu službenik za informiranje morao poduzeti da bi udovoljio zahtjevu žalitelja, samo u dijelu zahtjeva za pristup informacijama koji se odnosi na 2016. i 2017. godinu. Tako se navodi da je za svaku osobu na koju se zahtjev za pristup informacijama odnosi službenica za informiranje trebala utrošiti 10 radnih dana po 5 sati svaki radni dan.

Osim toga, također se navodi da je u Upravi i računovodstvu prvostupanjskog tijela zaposleno svega troje ljudi i ravnatelj, te da je u trenutku odlučivanja o zahtjevu za pristup informacijama bio u tijeku postupak sastavljanja godišnjih financijskih izvješća, priprema rebalansa financijskog plana za 2017. godinu te financijskog plana za 2018. godinu, te priprema sjednica Upravnog vijeća, inventura te postupaka nabave lijekova i medicinskog potrošnog materijala. Dalje se navodi da se veliki dio traženih informacija nalazi u arhivi u Pregradi i razvrstan je po godinama u više od 500 registratora. Zaključno se navodi da bi radi udovoljavanja preostalom dijelu zahtjeva podnositelja bilo potrebno više od 30 radnih dana ili oko 150 radnih sati jednog djelatnika koji bi se bavio traženjem, kompletiranjem i kopiranjem informacija, što bi dovelo do velikog opterećivanja rada tijela javne vlasti.

Imajući u vidu gore navedeno obrazloženje prvostupanjskog tijela, odnosno da bi bilo potrebno pretraživati arhivu u razdoblju od mjesec dana,  očito je da bi udovoljavanje zahtjevu za pristup informacijama žalitelja dovelo do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti u smislu odredbe članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama,

Da se radi o zlouporabi prava na pristup informacija, govori i činjenica da žalitelj u zahtjevu za pristup informacijama traži da se „prvostupanjsko tijelo vrati u prošlost koliko god je za pružanje informacije potrebno“, dakle zahtjev je vremenski neograničen.

Osim što je zahtjev vremenski neograničen, zahtjev je neodređen s obzirom da žalitelj traži „sve informacije“. Iz same formulacije da žalitelj traži sve podatke od trenutka osnivanja prvostupanjskog tijela, moglo bi se zaključiti da žalitelj ne postupa s ciljem pribavljanja informacija od javnog značaja, te traži veći broj informacija istovrsnih informacija u smislu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, pa žalitelj, za razliku od prvostupanjskog tijela ne postupa sukladno načelu međusobnog poštovanja i suradnje, već mu je očito namjera otežati rad tijelu javne vlasti.

S obzirom da je pravo na pristup informacijama ustavno pravo, te s obzirom na načelo razmjernosti iz članka 16. Ustava Republike Hrvatske, Povjerenica za informiranje smatra da je prvostupanjsko tijelo pravilno primijenilo odredbu članku 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, te je pravilno ocijenilo razmjer između prava na pristup informacijama i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Naime, prvostupanjsko tijelo je žalitelju dostavilo opsežnu dokumentaciju u kojoj su detaljno navedeni svi iznosi iz kojih je vidljivo raspolaganje javnim sredstvima u smislu odredbe članka 16.stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, te je s druge strane pravilno utvrdilo da je u konkretnom slučaju bilo potrebno ograničiti pravo na pristup informacijama u preostalom dijelu zahtjeva žalitelja, a radi zaštite legitimnog cilja, u konkretnom slučaju javne ustanove koja pacijentima omogućuje sveobuhvatnu i kontinuiranu zdravstvenu zaštitu.

Također se ističe da žalitelj svjesno traži informacije o raspolaganju javnim sredstvima koje su sukladno članku 16. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama dostupne javnosti bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, međutim u konkretnom slučaju Povjerenica za informiranje smatra da preteže interes zaštite javnopravnog tijela, u odnosu na pravo javnosti da joj se omogući uvid u informacije o raspolaganju javnim sredstvima.

Kad bi se prihvatio stav žalitelja, navedeno bi značilo da bi prvostupanjska tijela morala bez iznimke žaliteljima dostavljati informacije o raspolaganju javnim sredstvima, bez obzira na njihov opseg i bez vremenskog ograničenja, na koji način bi se Zakon o pravu na pristup informacijama pretvorio u „sredstvo obračuna“ stranaka koje su nezadovoljen određenim postupanjem tijela javne vlasti.

Žaliteljevo korištenje instituta prava na pristup informacijama kolidira sa javnim interesom zbog kojega navedeni institut postoji, ali ujedno predstavlja i obezvrjeđivane njegova cilja i svrhe. Svako daljnje omogućavanje žalitelju da zlouporabljuje odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama ima za posljedicu neopravdano opterećivanje rada i funkcioniranja tijela javne vlasti, predstavlja prepreku učinkovitom radu tijela te je u suprotnosti s načelima pravičnosti i pravne sigurnosti.

Slijedom svega navedenog, prvostupanjsko rješenje sadrži jasne i valjane razloge za primjenu članka 23.stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, koji žalbenim navodima žalitelja nisu dovedeni u sumnju.

Povjerenica za informiranje je u ovom slučaju dužna zaštiti dostojanstvo i normalno funkcioniranje tijela javne vlasti, ali i sam pravni poredak, iz kojeg razloga je sukladno članku 116. stavku 1. točki 1. Zakona o općem upravnom postupku trebalo odbiti žalbu žalitelja i protiv točke 2.prvostupanjskog rješenja.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENICA ZA INFORMIRANJE

dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.