KLASA: UP/II-008-07/17-01/1161
URBROJ: 401-01/10-18-6
Zagreb, 05. ožujka 2018. godine
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... iz Zagreba, ........., izjavljene protiv rješenja Hrvatske banke za obnovu i razvitak,broj: 24/2017 od 07. prosinca 2017. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Hrvatske banke za obnovu i razvitak, broj 24/2017 od 07. prosinca 2017. godine
2. Odobrava se ......... pravo na pristup preslici popisa svih korisnika kredita koje je Hrvatska banka za obnovu i razvitak kreditirala u razdoblju od 01. listopada 2017. godine do 31. listopada 2017. godine, uz iznose kredita.
3. Nalaže se Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak da postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja u roku od 8 dana od dana primitka ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj), kojim je tražio dostavu popisa svih korisnika kredita koje je HBOR kreditirala u razdoblju od 01. listopada 2017. godine do 31. listopada 2017. godine, uz iznose kredita, temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da prvostupanjsko tijelo smatra da žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je uložio žalbu u kojoj u bitnom navodi da žalbu ulaže zbog bitne povrede upravnog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. Također citira relevantne odredbe Zakona o kreditnim institucijama. Ističe da prvostupanjsko tijelo nije kreditna institucija, već posebna pravna osoba koja je ustrojena temeljem Zakona o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak, te da je ista obvezna na interent stranicama na lako pretraživ način i u strojno čitljivom obliku objavljivati informacije o raspolaganju javnim sredstvima. Navodi da na mrežnim stranicama prvostupanjskog tijela nisu objavljene navedene informacije, iz kojeg razloga je i podnio pisani zahtjev za pristup informacijama. Smatra da je počinjena bitna povreda odredaba upravnog postupka iz članka 98. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku. Zaključno ističe da su nerazumljivi navodi prvostupanjskog rješenja o opterećivanju službenika za informiranje, odnosno da osporeno rješenje ne sadrži niti objektivne niti subjektivne razloge iz kojih bi se moglo zaključiti da je pravo na pristup informacijama zloupotrebljeno. Predlaže da se žalba prihvati.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 10. studenog 2017. godine zatražio od prvostupanjskog tijela dostavu popisa svih korisnika kredita koje je kreditiralo u razdoblju od 01. listopada 2017. godine do 31. listopada 2017. godine, uz iznose kredita.
U obrazloženju pobijanog rješenja, prvostupanjsko tijelo nabraja žaliteljeve zahtjeve za pristup informacijama i načine njihovog rješavanja, te ujedno citira relevantne odredbe Zakona o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak i Zakona o kreditnim institucijama. Posebno ističe da je žalitelj u razdoblju od 23. siječnja 2017. godine 01. studenog 2017. godine ukupno podnio 19 zahtjeva za pristup informacijama, odnosno 44 zahtjeva ukoliko bi se uključili podzahtjevi, koji se odnose na cca 6.700 stranica materijala, odnosno više od 6.000 odobrenja, iz kojeg razloga smatrada je došlo do opterećenja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te su ostvarene sve pretpostavke za primjenu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Navedenu argumentaciju prvostupanjskog tijela nije moguće prihvatiti iz sljedećih razloga.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjevako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Naime, člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. i 5/14. - pročišćeni tekst) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.
S obzirom na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
U tom je smislu tijelo javne vlasti dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima se podupiru razlozi uskrate prava na pristup informacijama, s obzirom na to da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja.
Prilikom razmatranja definicijedjela zloupotrebe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, mogli bi je razložiti na subjektivni i objektivni element, te na cjelinu u kojoj se subjektivni i objektivni element međusobno nadopunjuju.
Subjektivni element zloupotrebe možemo prepoznati u prvom dijelu definicije, u kojem stoji kako „jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.“ Slijedom navedenog, prilikom utvrđivanja subjektivnog elementa zloupotrebe je potrebno utvrditi subjektivni odnos podnositelja zahtjeva prema cilju koji se postiže podnošenjem zahtjeva, odnosno ima li podnositelj zahtjeva namjeru zloupotrebljavanja prava.
Iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, slučajevi potencijalne zloupotrebe prava su drugačiji jer rješavatelj zahtjeva odnosno rješavatelj žalbe mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva te međusobni odnos podnositelja zahtjeva i tijela javne vlasti.
Subjektivni element zloupotrebe bi stoga mogao ući u moralnu kategoriju, koja stavlja u odnos podnositelja zahtjeva, tijelo javne vlasti i javni interes.
Objektivni element zloupotrebe možemo prepoznati u drugom dijelu definicije, u kojem stoji „…osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.“
Objektivni element zloupotrebe ukazuje na činjenicu da iako ponekad kod podnositelja zahtjeva ne mora postojati subjektivni element zloupotrebe, biće djela zloupotrebe prava na pristup informacijama može biti ostvareno i prekomjernim podnošenjem zahtjeva, što dovodi do opterećivanja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te onemogućavanja tijela javne vlasti da obavlja svoju djelatnost, koja se u slučaju tijela javne vlasti obavlja u javnom interesu.
Drugim riječima, u slučajevima kada su prekomjerno opterećeni radni kapaciteti tijela javne vlasti, može se dogoditi da dođe do ugrožavanja javnog interesa, koji se odražava u redovitom funkcioniranju tijela javne vlasti, ostvarivanju njegove izvorne svrhe te u konačnici zaštiti prava trećih osoba koja ulaze u međuodnos sa tijelom javne vlasti i koje očekuju da će tijelo javne vlasti ispuniti svoju zakonom predviđenu javnu svrhu.
Razumljivo je da kada spojimo subjektivni i objektivni element zloupotrebe, rezultat bi se trebao iskazivati u prekoračivanju pravne i moralne granice primjene instituta prava na pristup informacijama, što rezultira u neproporcionalnom i neopravdanom opterećivanju rada i funkcioniranja tijela javne vlasti.
U tom se slučaju pokreće pitanje potrebe ograničavanja prava na pristup informacijama radi zaštite resursa i dostojanstva tijela javne vlasti, ali i radi zaštite samog pravnog poretka, stoga je nužno razmotriti konkretan odnos žalitelja i tijela javne vlasti kako bi se utvrdilo postojanje zloupotrebe prava na pristup informacijama.
Akou konkretnom slučaju procjenjujemo žaliteljevu namjeruda zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, trebali bi razmotriti njegov interes za informacijama koje traži i relevantnost zatraženih informacija za širu zajednicu, učestalost podnošenja zahtjeva prema tijelu javne vlasti i način obraćanja prema tijelu, opseg zatraženih informacija i moguće opterećenje koje bi tijelo javne vlasti imalo prilikom omogućavanja pristupa informaciji.
U tom smislu treba ukazati kako je HBOR razvojna i izvozna banka u 100% vlasništvu Republike Hrvatske osnovana sa svrhom kreditiranja obnove i razvitka hrvatskoga gospodarstva. Položaj, poslovi, vlasništvo, ovlaštenja i ustroj Hrvatske banke za obnovu i razvitak kao posebne financijske institucije uređeni su Zakonom o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak („Narodne novine“, broj 138/06. i 25/13.). Člankom 5. navedenog Zakona je propisano kako je temeljni kapital HBOR-a 7.000.000.000,00 kuna te da ga uplaćuje Republika Hrvatska iz državnog proračuna.
S obzirom na navedeno, potrebno je ukazati na odredbu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, koja propisuje kako su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.
U žalbenom postupku je izvršen uvid u informaciju koja je predmet postupka te je utvrđeno da ista nije klasificirana određenim stupnjem tajnosti sukladno Zakonu o tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 79/07 i 86/12).
Slijedom navedenog, u odnosu na podatak o korisnicima kredita, zajedno sa iznosom kredita, ističe se da navedena informacija predstavlja informacije o raspolaganju javnim sredstvima), u smislu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, koja je dostupna javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa. Navedeni stav Povjerenice za informiranje potvrđen je i presudamaVisokog upravnog suda RH, UsII-277/17-7 od 30. 11. 2017. godine, UsII-260/17-8 od 7. 12. 2017. godine, UsII-261/17-8 od 7. 12. 2017. godine, UsII-282/17-7 od 7. 12. 2017. godine te UsII-281/17-6 od 30. 11. 2017. godine, kojima su potvrđivana rješenje Povjerenice za informiranje kojima je žalitelju, između ostalog, odobrena dostava popisakorisnika kredita u različitim razdobljima.
Budući da informacije o raspolaganju javnim sredstvima moraju biti dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, ne može se razmatrati pitanje žaliteljeve zloupotrebe prava na pristup informacijama, niti se mogu prihvatiti navodi prvostupanjskog tijela da tražene informacije predstavljaju poslovnu (bankovnu) tajnu, jer se radi o informacijama koje moraju biti dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa.
Osim navedenog, ako se razmotri subjektivna i objektivna komponenta moguće zloupotrebe prava na pristup informacijama, u žalbenom postupku je utvrđeno kako se ne može utvrditi žaliteljeva malicioznost prilikom podnošenja zahtjeva, niti njegovanamjera da šikanira tijelo javne vlasti. Njegov zahtjev ujedno nije zlonamjerno intoniran, ne sadrži pejorativan diskurs,niti ikakve insinuacije glede rada i djelovanja tijela javne vlasti. Gledano sa pozicije podnositelja zahtjeva u obraćanju prema tijelu javne vlasti, predmetni zahtjev je u skladu sa načelom međusobnog poštovanja i suradnje, propisanog člankom 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama.
Također se napominje da žalitelj osnovano ukazuje na povredu odredbe članka 98. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku, s obzirom na to da osporeno rješenje ne sadrži razloge iz kojih bi se moglo zaključiti da rješavanje konkretnog zahtjeva žalitelja dovodi do opterećivanja rada prvostupanjskog tijela, posebno stoga što se u konkretnom slučaju tražene informacije nalaze na dvije stranice, i radi se o informacijama u elektroničkom obliku do kojih prvostupanjsko tijelo očito može doći na jednostavan način.
U odnosu na prijedlog prvostupanjskog tijela za prekidom ovog postupka, radi rješavanja prethodnog pravnog pitanja pred Sudom Europske unije, odnosno radi utvrđenja je li članak 16. stavak 3. Zakona o pravu na pristup informacijama usklađen s pravom Europske unije, odnosno Uredbom 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. godine o javnom pristupu dokumenata Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, Povjerenica za informiranje smatra da navedeno ne predstavlja prethodno pitanje u ovom postupku u smislu članka 55. Zakona o općem upravnom postupku, iz razloga što prvostupanjsko tijelo ne predstavlja agenciju koju su osnovale institucije Europske unije u smislu točke 8. Preambule Uredbe, a iz članka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama jasno proizlazi da je navedeni Zakon usklađen i s predmetnom Uredbom.
Dakle, Uredba regulira pristup dokumentima institucija Europske unije, dok Zakon o pravu na pristup informacijama uređuje pitanje pristupa informacijama u posjedu tijela javne vlasti u Republici Hrvatskoj.
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
Slijedom navedenog, valjalo je sukladno članku 117. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ 47/09), u vezi s člankom 25. stavkom 7. i člankom 16. stavkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, riješiti kao u izreci ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.