KLASA: UP/II-008-07/18-01/86
URBROJ: 401-01/05-18-2
Zagreb, 23. 2. 2018.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ……… iz Udruge BIOM, Zagreb, ………, izjavljene protiv rješenja Ministarstva poljoprivrede, KLASA: UP/I-008-02/18-01/01, URBROJ: 525-02/1596-18-3 od 29. 1. 2018. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Ministarstva poljoprivrede, KLASA: UP/I-008-02/18-01/01, URBROJ: 525-02/1596-18-3 od 29. 1. 2018. godine.
2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Pobijanim rješenjem Ministarstva poljoprivrede odbijen je zahtjev za pristup informacijama ……… iz Udruge BIOM (dalje u tekstu: žalitelj) u dijelu u kojem je zatražena studija pod nazivom „Procjena gubitaka ili smanjenja dobiti na šaranskim ribnjacima.“ Predmetni zahtjev je odbijen temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., u svezi članka 15. stavka 2. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer je informacija klasificirana stupnjem tajnosti.
Žalitelj je na pobijano rješenje pravovremeno izjavio žalbu, u kojoj u bitnom navodi kako izjavljuje žalbu zbog bitne povrede pravila postupka, pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. Žalitelj u žalbi navodi kako dio javnosti već ima pristup Studiji te kako tražena Studija nedvojbeno predstavlja informaciju o okolišu te se može odbiti jedino temeljem razloga koji su sukladni Direktivi o javnom pristupu informacijama o okolišu i Aarhuškoj konvenciji. Navedenom Direktivom je preuzeta Aarhuška konvencija u pravnu stečevinu Europske unije, a predmetna Direktiva je transponirana u nacionalno zakonodavstvo kroz odredbe Zakona o zaštiti okoliša, što znači da razlozi odbijanja pristupa informacijama mogu biti samo oni koji se navode u članku 158. Zakona o zaštiti okoliša, dok Zakon o pravu na pristup informacijama ne treba shvatiti na način da se i u njemu mogu navoditi neki drugi razlozi ograničenja. Žalitelj potom navodi tumačenja i upute Odbora za pridržavanje i praćenje provedbe Aarhuške konvencije vezana za primjenu ograničenja relevantnih za ovaj slučaj, u kojima je suštinski navedeno kako iznimke trebaju biti što jasnije da se smanji diskrecijska ocjena vlasti što predstavlja tajnost postupka te kao Konvencija zahtijeva otkrivanje situacijama u kojima postoji značajan javni interes za otkrivanje određenih informacija o okolišu i relativno mala količina štete interesima koji su uključeni. Žalitelj smatra kao nije opravdana klasifikacija dokumenta stupnjem, tajnosti „OGRANIČENO“ jer prvostupanjsko tijelo nije učinilo vjerojatnim razloge zbog kojih i kako objava ove informacije može štetiti sigurnosnim interesima Republike Hrvatske, pogotovo jer je Studija već učinjena javnom prema jednom dijelu javnosti. Žalitelj također navodi kako nije zatraženo prethodno mišljenje Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost i kako nije proveden test razmjernosti i javnog interesa te kako nije razmotreno djelomično davanje informacije. Žalitelj predlaže da se njegova žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta je utvrđeno kako je žalitelj od Ministarstva poljoprivrede zahtjevom za pristup informacijama od 15. 1. 2018. godine, kojeg je podnio putem portala Imamo pravo znati, u točki I. zahtjeva zatražio rješenja Ministarstva poljoprivrede kojima se temeljem Zakona o lovstvu propisuju uvjeti i način lova i dr. za odstrel velikog vranca za taksativno navedene ribnjake, dok je u točki II. zahtjeva zatražio studiju pod nazivom „Procjena gubitaka ili smanjenja dobiti na šaranskim ribnjacima“, koju je izradilo Sveučilište Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, Poljoprivredni fakultet u Osijeku, lipanj 2017. za naručitelja Ministarstvo poljoprivrede.
Nadalje je utvrđeno kako je Ministarstvo poljoprivrede uvažilo žaliteljev zahtjev iz točke I. te mu je omogućilo pristup traženim informacijama, dok je rješenjem odbilo njegov zahtjev za pristup informacijama kojim je zatražena studija pod nazivom „Procjena gubitaka ili smanjenja dobiti na šaranskim ribnjacima.“ U obrazloženju pobijanog rješenja tijelo javne vlasti u bitnom navodi kako je zatražena studija naručena za potrebe dobivanja notifikacije državne potpore od strane Europske komisije, a kako je notifikacija državne potpore još uvijek u postupku obrade, studija je klasificirana oznakom „OGRANIČENO“ sukladno Zakonu o tajnosti podatka.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.
Prema odredbi članka 15. stavka 2. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija klasificirana stupnjem tajnosti, sukladno zakonu kojim se uređuje tajnost podataka.
Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovog Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa.
Nastavno na navedene zakonske odredbe na kojima se temelji pobijano rješenje Ministarstva poljoprivrede, Povjerenica za informiranje je u žalbenom postupku utvrdila kako je tijelo javne vlasti prilikom rješavanja žaliteljevog zahtjeva za pristup informacijama nepotpuno utvrdilo činjenično stanje te je napravilo bitne povrede postupka, što je posljedično dovelo do pogrešne primjene zakonskih odredbi.
Slijedom navedenog, neprihvatljivo je uskraćivanje pristupa informaciji samim navođenjem da je ista klasificirana stupnjem tajnosti, bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa i bez pribavljanja mišljenja Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost.
Test razmjernosti i javnog interesa je procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes. Kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno je utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. ovog Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
Kako bi se u potpunosti zadovoljile formalne pretpostavke donošenja odbijajućeg rješenja, tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir da je u slučaju kada postoji razlog za ograničenje iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama obvezno provesti test razmjernosti i javnog interesa, s obzirom da njegovo neprovođenje predstavlja bitnu povredu postupka. Bitnu povredu postupka u ovom slučaju predstavlja i izostanak pribavljanja mišljenja Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, budući da je informacija klasificirana stupnjem tajnosti.
Ministarstvo ujedno nije uzelo u obzir da zatražena informacija predstavlja informaciju o okolišu te da je okoliš dobro od interesa za Republiku Hrvatsku i ima njezinu osobitu zaštitu čineći time informacije o okolišu informacijama od posebnog značaja i interesa za javnost. Iz perspektive zaštite okoliša, suvremeni društveni i gospodarski razvoj predstavlja prekretnicu u naporima za očuvanje zdravog okoliša, očuvanja kakvoće ljudskog života, zdravlja te biljnog i životinjskog svijeta. Ustavna je obveza države da, vođena načelima održivog razvoja, svima osigura uvjete za zdrav okoliš. Međutim, to nije isključivo obveza države, već je obveza svakoga, da u sklopu svojih ovlasti i djelatnosti, osobitu skrb posveti zaštiti zdravlja ljudi, prirode i ljudskog okoliša. Pravo na sudjelovanje javnosti u odlučivanju o određenim djelatnostima vezano za pitanja zaštite okoliša, predstavlja značajan alat koji građanima daje legitimaciju da budu aktivni sudionici u kreiranju odluka i politika koje se odnose na zaštitu okoliša. U tom smislu, dostupnost informacija o okolišu od posebne je važnosti i javnog interesa. Pristup informacijama i sudjelovanje javnosti u pitanjima koja se tiču okoliša uređen je Zakonom o zaštiti okoliša (Narodne novine 80/13, 153/13 i 78/15.), ujedno i Uredbom o informiranju i sudjelovanju javnosti i zainteresirane javnosti u pitanjima zaštite okoliša (Narodne novine 64/08) koja je donesena temeljem Zakona iz 2007. godine. Zakonom iz 2013. godine preuzeta je Direktiva 2003/4/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 28. siječnja 2003. o javnom pristupu informacijama o okolišu i stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 90/313/EEZ (SL L 41, 14.2. 2003.) te je ujedno usklađena s Konvencijom o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (Aarhuška konvencija), koja je implementirana u hrvatsko pozitivno pravo Zakonom o potvrđivanju Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša („Narodne novine - Međunarodni ugovori" broj 1/07.). Aarhuška konvencija, čija je svrha razvoj okolišne demokracije i koja predstavlja međunarodni pravni okvir u području zaštite okoliša za sve stranke Konvencije, je u odnosu na Hrvatsku stupila na snagu 25. lipnja 2007. godine.
Budući da je Ministarstvo poljoprivrede u obrazloženju pobijanog rješenja navelo kako je zatražena informacija klasificirana stupnjem tajnosti „OGRANIČENO“, potrebno je citirati odredbu članka 8. Zakona o tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 79/07, 86/12), u kojem se navodi kako se stupnjem tajnosti „OGRANIČENO“ klasificiraju podaci čije bi neovlašteno otkrivanje naštetilo djelovanju i izvršavanju zadaća državnih tijela u obavljanju poslova iz članka 5. ovoga Zakona.
Člankom 5. Zakona o trajnosti podataka propisano je da s obzirom na stupanj ugroze zaštićenih vrijednosti stupnjevima tajnosti iz članka 4. ovoga Zakona mogu se klasificirati podaci iz djelokruga državnih tijela u području obrane, sigurnosno-obavještajnog sustava, vanjskih poslova, javne sigurnosti, kaznenog postupka te znanosti, tehnologije, javnih financija i gospodarstva ukoliko su podaci od sigurnosnog interesa za Republiku Hrvatsku.
Slijedom navedenog, u žalbenom postupku je utvrđeno kako Ministarstvo poljoprivrede ne samo da nije analiziralo moguće uzroke nastanka štete, njezin opseg i posljedice te koji je sigurnosni interes Republike Hrvatske u pitanju u ovom slučaju, već Ministarstvo nije identificiralo niti područje djelokruga državnog tijela iz kojega je klasificirana informacija, a popisano je člankom 5. Zakona o tajnosti podataka (obrana, sigurnosno-obavještajni sustav, vanjski poslovi, javna sigurnost, kazneni postupak te znanost, tehnologija, javne financije i gospodarstvo).
Drugim riječima, iz navedenih zakonskih odredbi je vidljivo kako tijelo javne vlasti nije postupilo po odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama koje propisuju provedbu testa razmjernosti i javnog interesa te traženja mišljenja Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost ako je zahtjevom zatražena klasificirana informacija.
Analizom medija je utvrđeno kako je odluka o odstrelu kormorana privukla veliko zanimanje javnosti, stoga, uz činjenicu da se radi o informaciji o okolišu koji je uvijek pod posebnim povećalom javnosti te čija je zaštita definirana načelom transparentnosti, postoji poseban javni interes za zatraženom informacijom u konkretnom slučaju.
U tom smislu povrede postupka tijela javne vlasti dobivaju dodatno na težini te su grube, nemarne i u potpunosti zanemaruju ustavno pravo građana na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti i upravnopostupovna načela zakonitosti, razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa te načela utvrđivanja materijalne istine.
Navedeno načelo utvrđivanja materijalne istine, propisano člankom 8. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ 47/09.) kao jedno od okosnica svakog upravnopravnog postupka, trebalo bi posebno doći do izražaja u slučaju kada se diskvalificira ustavno pravo korisnika na pristup informacijama, tako da bi prvostupanjsko tijelo u rješenju trebalo prezentirati činjenice i okolnosti na način da se nedvosmisleno utvrdi kako je u tijeku postupak opisan člankom 15. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama.
U tom se smislu ističe važnost obrazloženja rješenja, jer obrazloženje omogućava stranci da pomoću žalbe zaštiti svoje interese i pokuša pobiti navode iz rješenja tijela javne vlasti. Kada rješenje nema valjano obrazloženje, podnositelj zahtjeva je doveden u nejednak položaj u odnosu na tijelo i ne može u potpunosti ostvariti svoje ustavom zajamčeno pravo na žalbu.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
Prilikom ponovnog rješavanja zahtjeva za pristup informacijama prvostupanjsko tijelo je dužno riješiti zahtjev sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno u slučaju da je informacija klasificirana stupnjem tajnosti dužno je prethodno provesti test razmjernosti i javnog interesa i pribaviti mišljenje Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost.
Test razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno je provesti na način da u konkretnom slučaju pruži argumente zašto bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji zaštićeni interes bio ozbiljno povrijeđen te zašto ograničenje od pristupa preteže nad interesom javnosti da dobije informaciju, odnosno zašto bi uskraćivanjem pristupa bio povrijeđen javni interes za pristupom traženoj informaciji i koji su to razlozi zbog kojih interes javnosti za informacijom preteže nad potrebom ograničenja od pristupa.
Tijelo javne vlasti također treba uzeti u obzir i mogućnost djelomičnog omogućavanja pristupa informaciji, propisanog člankom 15. stavkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Tijelo javne vlasti u tom smislu treba imati na umu značaj informacija koje se tiču okoliša, njihovo reguliranje međunarodnim dokumentima te načelo transparentnosti u pitanjima zaštite okoliša, te je u bilo kojem slučaju, omogućavajući ili ograničavajući pristup informaciji, dužno stranci pružiti valjano obrazloženje odluke, u kojem će biti utvrđene sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja.
Uputa o pravnom lijeku: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.