KLASA: UP/II-008-07/17-01/281

URBROJ: 401-01/05-18-7

Zagreb, 23. 2. 2018.

Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13., 85/15.), povodom žalbe ……… iz Zagreba, ………, izjavljene protiv rješenja Hrvatske radiotelevizije, urbroj: 426/17 od 21. 3. 2017. godine,  u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama,  donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje Hrvatske radiotelevizije, urbroj: 426/17 od 21. 3. 2017. godine

2. Odobrava se ……… pravo na pristup preslikama Ugovora o zastupanju i uređenju međunarodnih odnosa HRT br. 133/16 od 1. 3. 2016. godine, Ugovora br. 108/17 od 3. 2. 2017. godine i Ugovora br. 113/17 od 14. 2. 2017. godine.

3. Odbacuje se zahtjev za pristup informacijama  ……… od 14. 3. 2017. godine u dijelu koji se odnosi na točku 1. njegovog zahtjeva.

4. Nalaže se Hrvatskoj radioteleviziji da postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja u roku od 8 dana od dana primitka ovog rješenja.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem  Hrvatske radiotelevizije (u daljnjem tekstu: HRT) odbijen je zahtjev za pristup informacijama ……… (u daljnjem tekstu: žalitelj) kojim je od HRT-a zatražio preslike generalnih punomoći, generalnih okvirnih ugovora i presliku jednog pojedinačnog ugovora koji je HRT sa pojedinim odvjetničkim društvom/odvjetničkim uredom/odvjetnikom. Žaliteljev zahtjev je odbijen temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama,  jer žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.

Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno izjavio žalbu, u kojoj u bitnom navodi kako u kojoj u bitnom navodi kako pobija rješenje HRT-a, urbroj: 426/17 od 21. 3. 2017. godine, pobija zbog bitne povrede upravnog postupka i pogrešne primjene materijalnog prava. Žalitelj navodi kako nije dovoljno da se iznosi subjektivni dojam prvostupanjskog tijela već razloge odbijanja staviti u kontekst opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti, čime je zbog pogrešne primjene materijalnog prava nepotpuno utvrđeno činjenično stanje.

Žalba je osnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je kako je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 14. 3. 2017. godine zatražio dostavu sljedećih informacija: a) ako su pojedinim odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima koji su zastupali tijelo javne vlasti izdane generalne punomoći, žalitelj traži preslike tih punomoći koje su pohranjene kod tijela sudske vlasti ili javnih bilježnika; b)  ako su sa pojedinim odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima koji su zastupali tijelo javne vlasti zaključeni (generalni) okvirni ugovori u kojem su regulirani načini zastupanja, naknade, dospijeća isplate i slično, preslike tih ugovora; c) ako su sa pojedinim odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima koji su zastupali tijelo javne vlasti zaključeni pojedinačni ugovori u kojima su regulirani načini zastupanja, naknade, dospijeća isplate i slično, preslike tih ugovora – dovoljno je dostaviti jednu presliku takvog ugovora ako je sadržajno u cijelosti istovjetan sasvim drugim pojedinačnim ugovorom, u protivnom preslike svih ugovora,

Tijelo javne vlasti u obrazloženju pobijanog rješenja u bitnom navodi prethodne žaliteljeve zahtjeve za pristup informacijama te zaključuje kako korisnik nema poseban interes za tražene informacije, budući da nije odvjetnik odnosno odvjetničko društvo ili javni bilježnik koji eventualno ne bi bio angažiran od strane tijela javne vlasti. HRT još navodi kako prilikom podnošenja svakog zahtjeva korisnik upozorava tijelo javne vlasti na posljedice počinjenja kaznenog djela krivotvorenja isprave, a što službenik za informiranje smatra neprimjerenim i neuobičajenim načinom komuniciranja. Isto tako, iz sadržaja zahtjeva službenik za informiranje zaključuje da korisnik nije pravno neuka stranka te da je svjesna opsega posla koje će tijelo javne vlasti imati prilikom pružanja informacije, a osim toga, HRT zaključuje kako su predmetni zahtjevi voluminozni te očito predstavljaju opterećenje za tijelo javne vlasti, a iz načina postupanja i vrste informacija koje se traže, službenik za informiranje zaključuje kako korisnik nasumično traži informacije, te da ga informacije u stvari ne zanimaju i koje nisu od interesa za širu javnost.

Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Nastavno na navedenu zakonsku odredbu, na kojoj je utemeljeno pobijano rješenje, u žalbenom postupku je utvrđeno kako je HRT, prilikom rješavanja žaliteljevog zahtjeva za pristup informacijama, pogrešno utvrdio činjenično stanje, nakon čega je nepravilno primijenio pravni propis.

Naime, člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. i 5/14. - pročišćeni tekst) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom. Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.

S obzirom na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno  je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

U tom je smislu tijelo javne vlasti dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima se podupiru razlozi uskrate prava na pristup informacijama, s obzirom na to da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja i onemogućavanje korisnika da konzumiraju ustavom propisano temeljno ljudsko pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti.

Prilikom razmatranja definicije djela zloupotrebe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, mogli bi je razložiti na subjektivni i objektivni element, te na cjelinu u kojoj se subjektivni i objektivni element međusobno nadopunjuju.

Subjektivni element zloupotrebe možemo prepoznati u prvom dijelu definicije, u kojem stoji kako „jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.“ Slijedom navedenog, prilikom utvrđivanja subjektivnog elementa zloupotrebe je potrebno utvrditi subjektivni odnos podnositelja zahtjeva prema cilju koji se postiže podnošenjem zahtjeva, odnosno ima li podnositelj zahtjeva namjeru zloupotrebljavanja prava.

Iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, slučajevi potencijalne zloupotrebe prava su drugačiji jer rješavatelj zahtjeva odnosno rješavatelj žalbe mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva te međusobni odnos podnositelja zahtjeva i tijela javne vlasti.

Subjektivni element zloupotrebe bi stoga mogao ući u moralnu kategoriju, koja stavlja u odnos podnositelja zahtjeva, tijelo javne vlasti i javni interes.

Objektivni element zloupotrebe možemo prepoznati u drugom dijelu definicije, u kojem stoji „…osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.“

Objektivni element zloupotrebe ukazuje na činjenicu da iako ponekad kod podnositelja zahtjeva ne mora postojati subjektivni element zloupotrebe, biće djela zloupotrebe prava na pristup informacijama može biti ostvareno i prekomjernim podnošenjem zahtjeva, što dovodi do opterećivanja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te onemogućavanja tijela javne vlasti da obavlja svoju djelatnost, koja se u slučaju tijela javne vlasti obavlja u javnom interesu.

Drugim riječima, u slučajevima kada su prekomjerno opterećeni radni kapaciteti tijela javne vlasti, može se dogoditi da dođe do ugrožavanja javnog interesa, koji se odražava u redovitom funkcioniranju tijela javne vlasti, ostvarivanju njegove izvorne svrhe te u konačnici zaštiti prava trećih osoba koja ulaze u međuodnos sa tijelom javne vlasti i koje očekuju da će tijelo javne vlasti ispuniti svoju zakonom predviđenu javnu svrhu.

Razumljivo je da kada spojimo subjektivni i objektivni element zloupotrebe, rezultat bi se trebao iskazivati u prekoračivanju pravne i moralne granice  primjene instituta prava na pristup informacijama, što rezultira u neproporcionalnom i neopravdanom opterećivanju rada i funkcioniranja tijela javne vlasti.

 U tom se slučaju pokreće pitanje potrebe ograničavanja prava na pristup informacijama radi zaštite resursa i dostojanstva tijela javne vlasti, ali i radi zaštite samog pravnog poretka, stoga  je nužno razmotriti konkretan odnos žaliteljice i tijela javne vlasti kako bi se utvrdilo postojanje zloupotrebe prava na pristup informacijama.

Ako u konkretnom slučaju procjenjujemo žaliteljevu namjeru da zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, trebali  bi razmotriti njezin interes za informacijama koje traži i relevantnost zatraženih informacija za širu zajednicu, učestalost podnošenja zahtjeva prema tijelu javne vlasti i način obraćanja prema tijelu,  opseg zatraženih informacija i moguće opterećenje koje bi tijelo javne vlasti imalo prilikom omogućavanja pristupa informaciji.

Slijedom navedenog, razmatrajući  interes žalitelja za traženom informacijom u konkretnom slučaju, ali i u drugim povezanim zahtjevima, budući da se razmatra pitanje zloupotrebe prava, vidljivo je kako  žalitelj traži informacije koje se uglavnom odnose na trošenje financijskih sredstava HRT-a, te samim time na zakonitost djelovanja tijela javne vlasti kao javne ustanove.

Takav tip informacija ulazi u krug informacija za koje postoji javni interes za njihovim dobivanjem, koje nisu trivijalne i čije traženje potiče jačanje odgovornosti rada tijela javne vlasti  i njihovu usklađenost za propisima, te posljedično jača povjerenje građana u vladavinu prava.

Uz činjenicu što iz odredbi Zakona o Hrvatskoj radioteleviziji („Narodne novine“, broj 137/10, 76/12, 78/16, 46/17, 73/17) proizlazi obveza djelovanja HRT-a u javnom interesu, razvidno je kako je HRT financiran sredstvima mjesečne pristojbe, odnosno zakonom utvrđenim parafiskalnim nametom pomoću kojega se omogućava djelovanje HRT-a u javnom interesu.

U skladu s navedenim HRT bi u određenom opsegu bio dužan i proaktivno, na svojim internetskim stranicama objavljivati informacije iz članka 10. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, a u odnosu na ovaj slučaj pogotovo financijska izvješća, podatke o prihodima i rashodima tijela javne vlasti, podatke o izvršenju financijskog plana i slično.

Osim toga, članak 16. stavak 3. Zakona o pravu na pristup informacijama  propisuje kako su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak. Slijedom navedenog,  bez obzira što se u ovoj upravnoj stvari razmatra pitanje zloupotrebe prava, u kojem slučaju se ne provodi test razmjernosti i javnog interesa, činjenica da korisnik traži informacije koje se odnose na potrošnju financijskih sredstava javne ustanove, ukazuje na postojanje javnog interesa za omogućavanjem pristupa navedenim informacijama.

HRT u pobijanom rješenju također nije uspio dokazati niti subjektivnu niti objektivnu namjeru zloupotrebe prava na pristup informacijama, odnosno nije uspio dokazati da žalitelj očito zloupotrebljava svoje pravo, niti da je tijelo javne vlasti posebno opterećeno i da zbog žaliteljevih zahtjeva trpi redovita djelatnost i normalno funkcioniranje tijela javne vlasti.

Naime, HRT u pobijanom rješenju nije uspio dokazati  malicioznost žalitelja prilikom podnošenja zahtjeva, niti njihovu namjeru da šikaniraju tijelo javne vlasti  Njegovi zahtjevi ujedno nisu zlonamjerno intonirani, niti sadrže pejorativan diskurs. Gledano sa pozicije podnositelja zahtjeva u obraćanju prema tijelu javne vlasti, predmetni zahtjevi su u skladu sa načelom međusobnog poštovanja i suradnje, propisanog člankom 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama, bez obzira što žalitelj upozorava na kazneno djelo krivotvorenja isprave, budući da žalitelj nikome ne prijeti već ukazuje na važeće zakonske propise.

Razmatrajući sadržaj i količinu žaliteljevih zahtjeva za pristup informacijama uvidom u Upisnik o zahtjevima HRT-a za 2016. i 2017. godinu, u žalbenom je postupku utvrđeno kako žalitelj u 2016. godini nije imao niti jedan zahtjev, dok je u 2017. godini ukupno podnio 6 zahtjeva, međutim, do podnošenja predmetnog zahtjeva koji je okvalificiran kao zloupotreba, uključujući njega, podnio je 4 zahtjeva. Budući da je HRT na početku omogućio žalitelju pristup informacijama, pri čemu nije utvrđeno osobito opterećenje u funkcioniranju i radu, a dio je zahtjeva odbačen jer tijelo javne vlasti ne posjeduje izrađenu informaciju, u žalbenom postupku je zaključeno kako se  ne može konstatirati voluminoznost zahtjeva, te kako predmetni zahtjevi  ne predstavljaju opterećenje za  tijelo javne vlasti na način da bi njihovo rješavanje ugrozilo redovito obavljanje djelatnosti HRT-a. Zahtjevi su, naime,  određeni, jasni obuhvaćaju jedan segment djelatnosti tijela javne vlasti, nisu raspršeni na ukupno poslovanje, nisu prekomjerni i neozbiljni te ne ugrožavaju ostvarivanje prava drugih građana.

Prilikom utvrđivanja bića djela zloupotrebe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, Povjerenica za informiranje nije utvrdila žaliteljevu subjektivnu namjeru zloupotrebe prava, niti je utvrdila objektivno opterećivanje rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te onemogućavanje tijela javne vlasti da obavlja svoju djelatnost.

Uvidom u dostavljene ugovore, nabrojane u točki 2. izreke rješenja, Povjerenica za informiranje je zaključila kako se u njima nalaze  informacije koje je žalitelj zatražilo svojim zahtjevom, odnosno, HRT u dopisu, urbroj:426/17 od 5. 5. 2017. godine, navodi kako za potrebe žalbenog postupka dostavlja zatražene informacije pod točkama 2. i 3. zahtjeva. U tom smislu je u žalbenom postupku utvrđeno da nema zakonske zapreke da se žalitelju omogući pristup informacijama iz točke 2. izreke ovog rješenja.

Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.

Slijedom navedenog, valjalo je sukladno članku 117. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ 47/09) u vezi s člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješiti kao u točki 2. i 4. izreke ovog rješenja.

Nadalje, u istom dopisu, urbroj: 426/17 od 5. 5. 2017. godine, HRT navodi kako ne posjeduje informacije pod točkom 1., jer HRT odvjetnicima nije izdavao generalne punomoći za zastupanje već se za svaki pojedini predmet daju punomoći.

Člankom 23. stavkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano kako će tijelo javne vlasti rješenjem odbaciti zahtjev ako ne posjeduje informaciju te nema saznanja gdje se informacija nalazi.

Slijedom navedenog, iz spisa predmeta proizlazi kako HRT ne posjeduje informacije zatražene pod točkom 1. žaliteljevog zahtjeva, stoga je temeljem  članka 117. stavka 1.  Zakona o općem upravnom postupku i članka 23. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama riješeno kao u točki 3. izreke ovog rješenja.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENICA ZA INFORMIRANJE

dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.