KLASA: UP/II-008-07/18-01/5

URBROJ: 401-01/11-18-4

Zagreb, 23. veljače 2018.

Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe ……… iz Đurmanca, ………, zastupane po ……… iz Đurmanca, ………, izjavljene protiv rješenja Specijalne bolnice za medicinsku rehabilitaciju Krapinske Toplice, Broj: 05-10/14-2017 od 19. listopada 2017. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje Specijalne bolnice za medicinsku rehabilitaciju Krapinske Toplice, Broj: 05-10/14-2017 od 19. listopada 2017. godine u dijelu u kojem je odbijen zahtjev žaliteljice za dostavom preslika ugovora o radu, posljednje isplatne liste plaće (za kolovoz 2017. godine) za ………

2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak u dijelu zahtjeva ……… za dostavom u dijelu u kojem je odbijen zahtjev žaliteljice za dostavom preslika ugovora o radu, posljednje isplatne liste plaće (za kolovoz 2017. godine) za ………

3. Odbija se žalba ……… u preostalom dijelu kao neosnovana.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev ………, zastupane po ……… (u daljnjem tekstu: žalitelj) za ostvarivanjem prava na pristup informacijama, kojim je zatražila: „1. Molim sve preslike sklopljenih ugovora o radu i njihove izmjene između Specijalna bolnica za medicinsku rehabilitaciju Krapinske Toplice i gospodina ……… 2. Molim sve preslike odgovarajućih dokumenta iz kojih su vidljivi svi nastali troškovi koje su podmirila Specijalna bolnica za medicinsku rehabilitaciju Krapinske Toplice, a u korist gospodina ………, kao što je redovita plaća (isplatni listovi), službena putovanja (inozemna i tuzemna), sveučilišni ili veleučilišni studiji (inozemni i tuzemni), edukacije (inozemne i tuzemne), seminari (inozemni i tuzemni), predavanja (inozemna i tuzemna), konferencije (inozemne i tuzemne), znanstveni i stručni skupovi (inozemni i tuzemni), pozvana predavanja (inozemna i tuzemna), putni troškovi (svi odgovarajući dokumenti koji pravdaju nastale troškove za upotrebu svih službenih vozila Narodnih novina d.d. u tuzemstvu i inozemstvu, svi odgovarajući dokumenti koji pravdaju nastale troškove za upotrebu svih vrsta javnih prijevoznih sredstava u tuzemstvu i inozemstvu...), Izjave o načinu ostvarivanja prava na naknadu za prijevoz, Izjave o adresi stanovanja s koje zaposlenik najčešće dolazi na posao i odlazi s posla i sve ostalo. 2. Molim sve preslike svih izdanih odobrenja za rad kod drugih pravnih i/ili fizičkih osoba za gospodina ………“, temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama jer korisnik prava na pristup informacijama očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama te opterećuje rad i funkcioniranje tijela javne vlasti.

Protiv navedenog rješenja žaliteljica je pravovremeno uložila žalbu u kojoj u bitnome navodi da se u obrazloženju navedenog rješenja navode potpune besmislice i laži, a navedeni njezin zahtjev je prvi koji je podnijela Specijalnoj bolnici za medicinsku rehabilitaciju Krapinske Toplice. Nadalje, navodi da prema Ustavu Republike Hrvatske i Zakonu o pravu na pristup informacijama ima pravo na tražene dokumente i informacije u zakonski propisanom obliku. Također, traži od Povjerenice za informiranje da poništi navedeno rješenje  te joj omogući da dobije svu traženu dokumentaciju i time omogući transparentnost trošenja proračunskih sredstava u Specijalnoj bolnici za medicinsku rehabilitaciju Krapinske Toplice. Predlaže da se žalba uvaži.

Žalba je osnovana.

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.

Uvidom u spise predmeta utvrđeno je da žaliteljica zahtjevom za pristup informacijama od 20. rujna 2017. godine zatražila od Specijalne bolnice za medicinsku rehabilitaciju Krapinske Toplice sljedeće informacije: „1. Molim sve preslike sklopljenih ugovora o radu i njihove izmjene između Specijalna bolnica za medicinsku rehabilitaciju Krapinske Toplice i gospodina ………. 2. Molim sve preslike odgovarajućih dokumenta iz kojih su vidljivi svi nastali troškovi koje su podmirila Specijalna bolnica za medicinsku rehabilitaciju Krapinske Toplice, a u korist gospodina ………, kao što je redovita plaća (isplatni listovi), službena putovanja (inozemna i tuzemna), sveučilišni ili veleučilišni studiji (inozemni i tuzemni), edukacije (inozemne i tuzemne), seminari (inozemni i tuzemni), predavanja (inozemna i tuzemna), konferencije (inozemne i tuzemne), znanstveni i stručni skupovi (inozemni i tuzemni), pozvana predavanja (inozemna i tuzemna), putni troškovi (svi odgovarajući dokumenti koji pravdaju nastale troškove za upotrebu svih službenih vozila Narodnih novina d.d. u tuzemstvu i inozemstvu, svi odgovarajući dokumenti koji pravdaju nastale troškove za upotrebu svih vrsta javnih prijevoznih sredstava u tuzemstvu i inozemstvu...), Izjave o načinu ostvarivanja prava na naknadu za prijevoz, Izjave o adresi stanovanja s koje zaposlenik najčešće dolazi na posao i odlazi s posla i sve ostalo. 2. Molim sve preslike svih izdanih odobrenja za rad kod drugih pravnih i/ili fizičkih osoba za gospodina ………“ Nadalje, utvrđeno je da je Specijalna bolnica za medicinsku rehabilitaciju Krapinske Toplice dopisom Broj: 05-10/14-2017 od 26. rujna 2017. godine obavijestila žaliteljicu o produženju roka za ostvarivanje prava na pristup informacijama sukladno članku 22. stavku 1. točki 2. Zakona o pravu na pristup informacijama iz razloga što se jednim zahtjevom traži veći broj informacija te je postupajući po zahtjevu žaliteljice Specijalna bolnica za medicinsku rehabilitaciju Krapinske Toplice donijela rješenje Broj: 05-10/14-2017 od 19. listopada 2017. godine kojim je predmetni zahtjev odbijen temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što smatra kako žaliteljica očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama te podnosi zahtjeve za pristup informacijama kojima opterećuje rad i redovito funkcioniranje tijela javne vlasti.

U obrazloženju pobijanog rješenja u bitnome se navodi da je žaliteljica povezana s drugim korisnicima prava na pristup informacijama koji se zahtjevima obraćaju Specijalnoj bolnici za medicinsku rehabilitaciju Krapinske Toplice ……… i ……… koji je povezan sa podnositeljima zahtjeva, ujedno i zaposlenicima tijela javne vlasti, ……… i ………, a navedena povezanost očituje se u činjenicama da žaliteljica s ……… i ……… osim prezimena dijeli i adresu. Nadalje, njihova međusobna povezanost očituje se i u gotovo identičnim rečeničnim konstrukcijama koje žaliteljica i povezani podnositelji koriste u svojim zahtjevima za pristup informacijama, što se u obrazloženju rješenja dokazuje citiranjem pojedinačnih zahtjeva žaliteljice i ostalih podnositelja. Također, navodi se da službenici koji su dužni surađivati sa službenikom za informiranje, odnosno davati potrebne informacije, pronalaziti tražene dokumente u arhivama i kopirati iste, ne mogu uredno i na vrijeme obavljati svoje redovne poslove.

Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Iz osporenog rješenja Specijalne bolnice za medicinsku rehabilitaciju Krapinske Toplice razvidno je da je razlog odbijanja žaliteljeva zahtjeva zloupotreba prava na pristup informacijama. Kod  utvrđivanja zloupotrebe prava na pristup informacijama potrebno je ocijeniti sve činjenice i okolnosti, a relevantno je i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje kojim je propisano da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe. Dakle, tijela javne vlasti i korisnici prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trebaju međusobno surađivati.

U žalbenom postupku Povjerenica za informiranje zatražila je od Specijalne bolnice za medicinsku rehabilitaciju Krapinske Toplice dostavu preslike Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2016. i 2017. godinu. Uvidom u dostavljene Upisnike o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija iz 2016. godine je razvidno da žaliteljica od ukupno 19 podnesenih zahtjeva u istoj godini nije podnijela niti jedan zahtjev za pristup informacijama, te da je u 2017. godini Specijalna bolnica za medicinsku rehabilitaciju Krapinske Toplice zaprimila ukupno 29 zahtjeva za pristup informacijama, od čega je jedan podnijela žaliteljica.

Nadalje, u žalbenom postupku utvrđeno je da je žaliteljica zahtjevom za pristup informacijama zatražila veći broj informacija koje se odnose na zaposlenika Specijalne bolnice za medicinsku rehabilitaciju Krapinske Toplice ………, koji je ujedno glavni fizioterapeut navedene ustanove te sukladno članku 40. i 43. Statuta Specijalne bolnice za medicinsku rehabilitaciju Krapinske Toplice (pročišćeni tekst) član Stručnog vijeća i Stručnog kolegija Specijalne bolnice Krapinske Toplice. Dakle, u obzir treba uzeti da se u obzir da se u konkretnom slučaju radi o osobi koja se nalazi u službenom svojstvu, i to kao zaposlenik u Specijalnoj bolnici za medicinsku rehabilitaciju Krapinske Toplice.

Određeni podaci o zaposlenima u tijelima javne vlasti poput imena i prezimena, stručne kvalifikacije, njihovog radnog mjesta i opis poslova te podaci o bruto plaćama, stimulacijama, dodacima i drugim isplatama, iako predstavljaju osobne podatke, ne mogu se smatrati zaštićenima temeljem Zakona o zaštiti osobnih podataka, već mogu predstavljati podatke u odnosu na koje preteže javni interes. Navedeno proizlazi iz činjenice da zaposleni u tijelima javne vlasti primaju plaće i druge isplate iz javnih sredstava, pa je logično da postoji i interes javnosti da se zna na koje osobe se troše javna sredstva.

Procjenom svih činjenica i okolnosti, a osobito činjenicu da je žaliteljica podnijela jedan zahtjev za pristup informacijama te u odnosu na količinu i narav informacija koje je žaliteljica u istom zatražio, u žalbenom postupku utvrđeno je da se odredba članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama kojom je propisana zlouporaba prava na pristup informacijama, ne može primijeniti na žaliteljičin zahtjev u cjelini.

Prije donošenja rješenja nadležno tijelo mora utvrditi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak. Prema ocjeni Povjerenice za informiranje  u ovom slučaju činjenično stanje nije u potpunosti, a niti pravilno utvrđeno jer činjenice koje se nalaze u spisima ovog predmeta nisu argumentirane odnosno potkrijepljene odgovarajućim dokazima.

Naime, uvažavajući prethodno navedeno, u ovom konkretnom slučaju valjalo je razmotriti i narav žaliteljičinog zahtjeva kojim je zatražila čitav niz informacija koje se odnose na imenovanog zaposlenika u tijelu javne vlasti, od ugovora o radu, pa do svakog pojedinačnog dokumenta koji ukazuje na izdatke tijela javne vlasti za svog zaposlenika. Ako bi se pojedinačno razmatrala svaka informacija zatražena u žaliteljičinom zahtjevu, moglo bi se utvrditi pretezanje javnog interesa u odnosu na istu. Stoga je u ovom konkretnom slučaju potrebno žaliteljičin zahtjev rastaviti na pojedine segmente, odnosno svaku pojedinačnu točku njegovog zahtjeva razmotriti zasebno.

Točkom 1. zahtjeva za pristup informacijama, žaliteljica je od tijela javne vlasti zatražila ugovore o radu sklopljene sa zaposlenikom ……… Ugovor o radu temeljni je dokument kojim se uređuje međusobni odnos između poslodavca i zaposlenika, a uobičajeni podaci koji se navode u ugovorima o radu sadrže, poput radnog mjesta, opisa poslova radnog mjesta, određivanja plaće i materijalnih prava i ostalih prava, trajanja radnog odnosa, mjesta rada, radnog vremena, vezani su za radna mjesta u tijelu javne vlasti čiji rad treba biti otvoren i javan, očito je da otvorenosti i javnosti rada tijela pridonosi i dostupnost takvih podataka.

Nadalje, da bi se moglo razmotriti da li je se može omogućiti pristup informacijama iz točke 2. žaliteljičinog zahtjeva, prvenstveno valja ispitati postojanje javnog interesa u traženju zbira dokumenata koji čine odnos između poslodavca i zaposlenika u tijelu javne vlasti. Iako je nesporno da određeni podaci o zaposlenima mogu biti od javnog interesa, a osobito oni koji predstavljaju trošenje javnih sredstava, u ovom konkretnom slučaju postavlja se pitanje da li je način žaliteljičinog traženja, kako ga je formulirala u točki 2. svojeg zahtjeva, odnosno traženje preslika svih dokumenata koji sadrže informacije o svim nastalim troškovima koje je podmirila Specijalna bolnica za medicinsku rehabilitaciju Krapinske Toplice prema svome zaposleniku od trenutka sklapanja ugovora o radu, podudarno sa svrhom prava na pristup informacijama, s obzirom da količina traženih informacija predstavlja informacije koje opterećuju rad tijela javne vlasti, a da pri tome nije utvrđen prevladavajući javni interes za njihovom objavom, s obzirom da proizlaze iz interesa uskog kruga ljudi, u ovom slučaju konkretno žaliteljice.

Traženje informacija na način na koji je to učinila žaliteljica u praksi ostvarivanja prava na pristup informacijama naziva se „pecanjem“ (information fishing) i ne smatra se automatski sukladnim javnom interesu koji se ostvaruje putem Zakona o pravu na pristup informacijama. Takvo se ponašanje razlikuje se od situacije kad korisnik, sumnjajući u nepravilnosti, traži neke određene informacije koje bi mogle ukazati na nedostatke i nepravilnosti u radu tijela javne vlasti.

Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90, 135/97, 8/98, 113/00,124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 - pročišćeni tekst i 5/14), jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.

Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u članku 10. jamči  pravo na slobodu izražavanja. To pravo obuhvaća slobodu mišljenja i slobodu primanja i širenja informacija i ideja bez miješanja javne vlasti i bez obzira na granice. Kako ostvarivanje tih sloboda obuhvaća dužnosti i odgovornosti, ono može biti podvrgnuto formalnostima, uvjetima, ograničenjima ili kaznama propisanim zakonom, koji su u demokratskom društvu nužni radi interesa državne sigurnosti, teritorijalne cjelovitosti ili javnog reda i mira, radi sprječavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala, radi zaštite ugleda ili prava drugih, radi sprječavanja odavanja povjerljivih informacija ili radi očuvanja autoriteta i nepristranosti sudbene vlasti. Navedena Konvencija u članku 17. uređuje zabranu zlouporabe prava na način da se ništa se u ovoj Konvenciji ne može tumačiti kao da uključuje za bilo koju državu, skupinu ili pojedinca neko pravo da se upusti u neku djelatnost ili da izvrši neki čin koji bi smjerali na uništenje prava ili sloboda priznatih u ovoj Konvenciji ili na njihovo ograničenje u većoj mjeri nego što se u njoj predviđa.         

Osim Europske konvencije o ljudskim pravima i temeljenim slobodama Vijeće Europe usvojilo je  Konvenciju o pristupu službenim dokumentima, koja još uvijek nije stupila na snagu, a koja u članku 5. stavku 5. određuje  da se zahtjev za pristup službenom dokumentu može odbiti ako (1) usprkos pomoći od tijela javne vlasti zahtjev i dalje nedovoljno određen da bi omogućio identifikaciju službenog dokumenta ili (2) ako je zahtjev očigledno nerazuman.

Konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša iz 1998. (Aarhuška konvencija), člankom 4. stavkom 3. točkom (b) određuje da zahtjev za informacijom o okolišu može biti odbijen ako je zahtjev očito nerazuman ili oblikovan na suviše općenit način.

Također je potrebno spomenuti i postojanje modela Zakona o pravu na pristup informacijama koji je kao uzor brojnim zakonima o pravu na pristup informacijama dostupan na poveznici:   https://www.article19.org/data/files/pdfs/standards/modelfoilaw.pdf, a koji  također predviđa da Zakoni o pravu na pristup informacijama sadrže odredu o zlouporabi odnosno ponavljajućim ili nerazumnim zahtjevima.

Iz navedenih međunarodnih dokumenata i međunarodnog modela Zakona o pravu na pristup informacijama vidljivo je da je uzeta u obzir mogućnost da se zahtjev za pristup informacijama koristi na način da se ugrožava prava drugih. Mnoge su zemlje u svom zakonodavstvu o pravu na pristup informacijama uredile pitanje zlouporabe prava na pristup informacijama (npr. Ujedinjeno Kraljevstvo, Irska, Portugal, Švicarska, Slovenija, Srbija).

U Republici Hrvatskoj je Zakon o pravu na pristup informacijama organski zakon,  kojim se razrađuje ustavno pravo na pristup informacijama. Svrha Zakona je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i na ponovnu uporabu informacija fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama, koji je objavljen u „Narodnim novinama“ broj 85/15, a stupio je snagu 9. kolovoza 2015. godine, iako izrijekom ne definira zlouporabu prava, određuje kako tijelo javne vlasti može rješenjem odbiti zahtjev za pristup informaciji ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Osim Zakona o pravu na pristup informacijama u hrvatskom pravnom sustavu postoje i drugi zakoni  kojima se ukazuje na mogućnost zlouporabe prava. To je izraženo u članku 10. stavku 2. Zakona o parničnom postupku („Narodne novine“, broj 53/91, 91/92, 58/93, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 02/07, 84/08, 123/08, 57/11, 148/11, 25/13, 89/14), kojim je propisano da će sud   kazniti novčanom kaznom od 500,00 do 10.000,00 kuna fizičku osobu, odnosno od 2.500,00 do 50.000,00 kuna pravnu osobu koja teže zlouporabi prava koja joj pripadaju u postupku, ako ovim Zakonom nije drugačije određeno. Zakon o obveznim odnosima („Narodne novine“, 35/05, 41/08, 125/11, 78/15), propisuje člankom 6. načelo zabrane zlouporabe prava, na način da je zabranjeno ostvarivanje prava iz obveznog odnosa suprotno svrsi zbog koje je ono propisom ustanovljeno ili priznato. Također Zakon o besplatnoj pravnoj pomoći u članku 13. stavku 1. točki d) propisuje da sekundarna pravna pomoć iz članka 12. stavka 1. navedenog Zakona može  odobriti ako se ne radi o obijesnom parničenju, a u stavku 5. istog članka definira kako se smatra da se radi o obijesnom parničenju: ako su očekivanja podnositelja zahtjeva očito nerazmjerna sa stvarnom situacijom, ako je razvidno da podnositelj zahtjeva zlorabi mogućnost podnošenja zahtjeva za pravnu pomoć, ako su očekivanja podnositelja zahtjeva u očitoj suprotnosti s konačnim ishodima u sličnim predmetima ili ako su očekivanja podnositelja zahtjeva u suprotnosti s prisilnim propisima i moralom društva.

U kontekstu zlouporabe prava na pristup informacijama je osobito potrebno istaknuti i ustavno načelo razmjernosti, koje u članku 16. Ustava Republike Hrvatske određuje  kako se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje te da svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju. Ujedno je potrebno istaknuti i odredbu članka 14. stavka 2. Ustava Republike Hrvatske kojim je određena jednakost svih pred zakonom, što se odražava u članku 8. Zakona o pravu na pristup informacijama kojim je propisano načelo jednakosti, te je u stavku 1. navedenog zakonskog članka navedeno kako pravo na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija pripada svim korisnicima na jednak način i pod jednakim uvjetima, a korisnici su ravnopravni u njegovom ostvarivanju.

Osim Ustava Republike Hrvatske, Zakon o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09.), u članku 6. također propisuje načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa na način da se pravo stranke može se ograničiti postupanjem javnopravnih tijela samo kad je to propisano zakonom te ako je takvo postupanje nužno za postizanje zakonom utvrđene svrhe i razmjerno cilju koji treba postići. Također, prilikom vođenja postupka javnopravna tijela dužna su strankama omogućiti da što lakše zaštite i ostvare svoja prava, vodeći pri tome računa da ostvarivanje njihovih prava ne bude na štetu prava trećih osoba niti suprotno javnom interesu.

Prema ustavnom jamstvu prava na pristup informacijama, potrebno je naglasiti kako su ograničenja od pristupa u demokratskom društvu nužna, jer iako je ideal svakog demokratskog društva najveća moguća otvorenost i transparentnost, apsolutna otvorenost i transparentnost, bez zaštite drugih priznatih i legitimnih interesa, dovela bi u određenim slučajevima do povrede ustavom zajamčenih prava građana  i vrijednosti zaštićenih pravnim poretkom. Transparentnost tijela javne vlasti vrijednost je suvremenih demokratskih društava. Ideja da vlast treba biti otvorena, vidljiva, pristupačna, informirati građane i organizirane interese o onome što radi i kako troši javna sredstva, danas je globalno prihvaćena. Koristi transparentne vlasti vide se u povećanoj odgovornosti, smanjivanju diskrecije i arbitrarnosti, smanjenoj korupciji, informiranom građanstvu i posljedično boljoj kvaliteti demokracije i vladavini prava.

Povjerenik za informiranje kao neovisno, zakonom uspostavljeno državno tijelo koje osigurava pravnu zaštitu prava na pristup informacijama, u svojem djelovanju prvenstveno ima namjeru ostvarivanja svrhe i cilja Zakona o pravu na pristup informacijama. U tom smislu Povjerenik za informiranje potiče i promiče pravo na pristup informacijama kao demokratsko pravo građana da dođu do informacija u posjedu tijela javne vlasti. Pravo na pristup informacijama je ujedno apostrofirano kao preventivni alat za borbu protiv korupcije, ali i kao pravo koje jača odgovornost i otvorenost tijela javne vlasti, te koje omogućava nadzor građana nad javnom upravom i veću uključenost građana u postupke donošenja odluka i kreiranju javnih politika.

Slijedom navedenog, Povjerenik za informiranje prilikom provedbe nadzora, praćenja i promicanja prava na pristup informacija nastoji kao temeljno načelo pristupa informacijama promovirati načelo javnosti i slobodnog pristupa, koje ukazuje kako su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.

Stoga i Povjerenik za informiranje, uz primarno ostvarivanje spomenute svrhe i cilja Zakona o pravu na pristup informacijama i poticanje razvoja transparentne i otvorene javne vlasti, ima također i ulogu zaštitnika drugih ustavnih prava i vrijednosti zaštićenih pravnim poretkom, ali i zaštitnika dostojanstva i normalnog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Uz gore spomenuto ustavnopravno ograničenje prava na pristup informacijama iz članka 38. stavka 4. Ustava Republike Hrvatske, koje govori o nužnosti  ograničenja u slobodnom i demokratskom društvu, potrebno je spomenuti i članak 16. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske, kojim je općenito propisano da se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom  da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje. Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.

Kod utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti slučaja kako bi se utemeljila odluka o postojanju ili nepostojanju zlouporabe prava. Za procjenu postojanja zlouporabe prava relevantno je i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje iz članka 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama koje određuje da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe. Dakle, tijela javne vlasti i korisnici prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trebaju međusobno surađivati.

U pravnoj teoriji se zlouporaba prava definira kao vršenje sadržaja subjektivnoga prava protivno svrsi prava ili nanošenjem nedopuštene štete interesu trećih osoba. Zabranjena je u svim pravnim sustavima i to izričito ili zabrana proizlazi iz shvaćanja javnoga poretka.

Zakonom o pravu na pristup informacijama je  omogućeno bilo kojoj fizičkoj ili pravnoj osobi, domaćoj ili stranoj, pravo na pristup informacijama u skladu s uvjetima i ograničenjima koja su propisana navedenim Zakonom, a također je osigurana pravna zaštita u slučaju ograničavanja prava na pristup informacijama. Navedenim Zakonom je zlouporaba prava predviđena kao razlog za odbijanje zahtjeva za pristup informacijama. Zakonom nije definiran sadržaj zlouporabe prava, osim kvalificiranog primjera, te je ostavljeno praksi da uspostavi pravni standard.

Iako je pitanje zlouporabe prava pravno uređeno, u praksi zlouporabu prava treba koristiti iznimno i to samo u slučaju kada  ponašanje korisnika ometa rad i normalno funkcioniranje tijela javne vlasti imajući u vidu da se ograničava ustavno pravo građana.

Zlouporabu  prava na pristup informacijama može se identificirati u situacijama kada pojedini korisnik prava na pristup informacijama, pod određenim okolnostima, ugrožava, ometa ili onemogućava korištenje prava drugih. Korisnik pravo može ugrožavati osobno ili putem drugih korisnika koji od istog tijela javne vlasti učestalim zahtjevima traže informacije. Zlouporaba prava je sukob prava korisnika prava na pristup informacijama i same svrhe Zakona, do kojeg dolazi u određenom trenutku kada korištenje tim pravom, koje je do nekog trenutka procesno i materijalno opravdano, primjerice zbog toga što se pravo ostvaruje na način na koji to određuju postupovne odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama,  odnosno podnošenjem zahtjeva za pristup informacijama, bez navođenja svrhe traženja određenih informacija koje su u posjedu tijela javne vlasti, i slično, dolazi u sukob sa svrhom i ciljem zakonskog uređenja prava na način da se negativno odražava na prava i dužnosti trećih osoba.

Zakon o pravu  na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanje predstavljaju opterećenje za tijelo javne vlasti), ali, razumljivo, ne razrađuje dodatne kriterije koje tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir  kako bi se moglo ocijeniti  da je došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, ostavljajući rješavanje tog pitanja praksi i uspostavljanju pravnog standarda. Iz zakonskog određenja je jasno da je potrebno ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, ali je potrebno naglasiti da u slučaju moguće zloupotrebe prava svrha i subjektivni elementi imaju utjecaj na odlučivanje i ocjenu postojanja javnog interesa, jer se mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Tijelo javne vlasti, bez obzira što korisnik ne treba navesti svrhu traženja informacije, iz eventualne komunikacije s korisnikom i njegovim pojašnjenjima može razmatrati i vrijednost  zatraženih informacija za javni interes. Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženje informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest tih zahtjeva. Naime, iz podnositeljevih postupanja po prethodnim zahtjevima ponekad je moguće uočiti određeni model ponašanja podnositelja pa tako, primjerice, podnositelj biva uvijek nezadovoljan s dobivenom informacijom, i nakon zaprimanja informacije postavlja niz dodatnih pojašnjenja iako je postoje dokazi da je tijelo javne vlasti ispravno postupilo.

Načini na koje se može zlorabiti pravo na pristup informacijama mnogobrojni su i različiti. Zakon o pravu na pristup informacijama određuje okolnosti koje  tijelo javne vlasti može primijeniti kod odbijanja zahtjeva za pristup informacijama, koje se pored ostalog mogu odnositi na podnošenje velikog broja zahtjeva za pristup informacijama. Sama činjenica da se jednim zahtjevom traži više informacije ne mora nužno i automatski značiti da je došlo do zlouporabe prava. Zakonom o pravu na pristup informacijama predviđeno je kao procesno rješenje mogućnost produživanja roka za rješavanje zahtjeva za pristup informacijama, ako korisnik jednim zahtjevom traži više informacija, tako da svaki takav zahtjev kojim se traži više informacija ne može se ocijeniti kao zlouporaba.

Prilikom razmatranja sadržaja zloupotrebe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, moguće je razlaganje na subjektivni i objektivni element, te na cjelinu u kojoj su subjektivni i objektivni  elementi u međusobnom odnosu i tako kreiraju posebnu činjeničnu i pravnu situaciju.

U odnosu na pojedinog korisnika prava objektivni element zloupotrebe možemo prepoznati u članku 23. stavku 5. točki 5. Zakona o pravu na pristup informacijama u kojem stoji „…osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.“

Objektivni element zloupotrebe ukazuje na činjenicu da iako ponekad kod podnositelja zahtjeva ne mora postojati subjektivni element zloupotrebe, zloupotreba prava na pristup informacijama može biti ostvarena i zahtijevanjem velikog broja informacija, što dovodi do opterećivanja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te onemogućavanja tijela javne vlasti da obavlja svoju djelatnost, koja se u slučaju tijela javne vlasti obavlja u javnom interesu.

Objektivni kriterij obuhvaća broj i opsežnost  zahtjeva tj.  voluminoznost zahtjeva, neodređenost zahtjeva, istovrsne i ponavljajuće zahtjeve, neozbiljne zahtjeve. Zakonom o pravu na pristup informacijama nije ograničen broj zahtjeva koje korisnik može podnijeti, odnosno korisnik zloupotrebljavati pravo može podnošenjem i samo jednog zahtjeva za pristup informacijama. Jedino ograničenje postoji u slučaju da korisnik traži istu informaciju, a nije protekao rok od 90 dana. Prilikom rješavanja zahtjeva za pristup informacijama kojim se traže informacije obuhvaćene duljim vremenskim razdobljem, postoji mogućnost da prava stranaka u drugim postupcima kod tijela javne vlasti ne budu adekvatno zaštićena, te može doći i do zastoja u radu tijela javne vlasti i na taj način ograničavanja prava drugih korisnika zbog neobavljanja redovnog posla. To predstavlja prepreku učinkovitom radu tijela, ne samo u području pristupa informacijama, već u svim svojim područjima rada, dok je svrha Zakona o pravu na pristup informacijama putem ostvarivanja prava na pristup javnim informacijama upravo promicanje učinkovitosti u radu i racionalno funkcioniranje uprave, u javnom interesu.

Subjektivni element kod korisnika prava  možemo prepoznati u članku 23. stavku 5. točki 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, u kojem stoji kako „jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.“ Slijedom navedenog, prilikom utvrđivanja subjektivnog elementa zloupotrebe je potrebno utvrditi subjektivni odnos podnositelja zahtjeva prema cilju koji se postiže podnošenjem zahtjeva, odnosno ima li podnositelj zahtjeva namjeru zloupotrebljavanja prava koje dovodi do šikanoznog postupanja.

Subjektivni element zloupotrebe bi stoga mogao ući u moralnu kategoriju, koja stavlja u odnos podnositelja zahtjeva, tijelo javne vlasti i javni interes. Subjektivni kriteriji obuhvaćaju korištenje uvredljivog  jezika, osobne zamjerke prema tijelu javne vlasti ili pojedinih osoba u tijelu javne vlasti, upornost u podnošenju zahtjeva, neutemeljene optužbe, namjerno izazivanje smetnje i otežavanje rada tijela javne vlasti.

Spajanjem subjektivnog i objektivnog elementa zlouporabe prava rezultat bi se trebao iskazivati u prekoračivanju pravne i moralne granice primjene instituta prava na pristup informacijama, što rezultira u neproporcionalnom i neopravdanom opterećivanju rada i funkcioniranja tijela javne vlasti, bez ostvarivanja javnog interesa koji bi nadilazio moguće opterećenje.

Zahtjevi korisnika prava na pristup informacijama doprinose javnom interesu osobito u slučajevima kada se zahtjevima traže informacije o javnoj potrošnji, radu i odlukama koje donose tijela javne vlasti. Za razliku od takvih slučajeva, korisnici pojedinim zahtjevima mogu tražiti informacije  koje nisu nastale u vezi s djelokrugom ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti.

Uzimajući u obzir sve navedeno, posebice činjenicu da predmetne informacije predstavljaju podatke o zaposleniku tijela javne vlasti, da je žaliteljica tijelu javne vlasti u 2017. godini podnijela jedan zahtjev za pristup informacijama, kao i narav i konstrukciju samog žaliteljičinog zahtjeva, u žalbenom postupku utvrđeno je da bi se istome moglo djelomično udovoljiti, odnosno da bi u konkretnom bi slučaju pretezao javni interes za omogućavanjem pristupa preslika ugovora o radu koje je tijelo sklopilo sa zaposlenikom i preslici posljednje isplatne liste plaće (za kolovoz 2017. godine, s obzirom da je žaliteljica zahtjev podnijela 20. rujna 2017. godine).

S obzirom da tijelo javne vlasti nije bilo u obvezi u žalbenom postupku Povjerenici za informiranje sukladno odredbi članka 25. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti uvid u tražene informacije, na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku, riješeno kao u točki 2. izreke rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari u tom dijelu dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.

Prije donošenja rješenja nadležno tijelo mora utvrditi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak.

S obzirom da je nesporna činjenica da tijelo javne vlasti posjeduje ugovor o radu i presliku posljednje isplatne liste plaće (za kolovoz 2017. godine) svog zaposlenika ………, prilikom rješavanja predmetnog zahtjeva treba utvrditi sadrže li navedeni dokumenti podatke za koje postoji neko od ograničenja propisanih člankom 15.  Zakona o pravu na pristup informacijama te kod pojedinih ograničenja iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama (npr. osobni podaci) provesti test razmjernosti i javnog interesa sukladno članku 16. istog Zakona. Navedeni test podrazumijeva da tijelo javne vlasti, kada rješava konkretni zahtjev za pristup informacijama koje su iz kategorije izuzetaka iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, mora procijeniti hoće li omogućavanje tih informacija biti u interesu javnosti i hoće li od njihovog omogućavanja biti više koristi nego štete po zaštićene interese iz navedenog članka Zakona. Kada se nakon provedbe testa razmjernosti i javnog interesa utvrdi da preteže zaštita nekog od interesa iz članka 15. stavka 2., 3. i 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, tijelo javne vlasti je u obvezi donijeti obrazloženo rješenje o odbijanju zahtjeva, na koje bi korisnik imao pravo žalbe. Obveza donošenja rješenja postoji i u slučaju kada se korisniku omogućava djelomičan pristup informacijama (omogućavanje pristupa uz zaštitu određenih dijelova sukladno članku 15. stavku 5. Zakona o pravu na pristup informacijama), a sukladno članku 23. stavku 3. citiranog Zakona. Odnosno, tijelo javne vlasti dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti ih odgovarajućim dokazima, te utvrditi mogu li se preslike zatraženih informacija ili određenih dijelova zatraženih informacija temeljem odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama dostaviti žalitelju i na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja, nakon primitka rješenja u zakonskom roku  riješiti ovu upravnu stvar.

Nadalje, u žalbenom postupku je utvrđeno da se na preostali dio traženja iz točke 3. žaliteljevog zahtjeva, s obzirom na njegovu neodređenost, sveobuhvatnost i količinu zatraženih informacija, valja primijeniti odredbu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama kojom je propisano da ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Stoga je na temelju članka 116. stavka 1. točke 1. Zakona o općem upravnom postupku odlučeno kao u točki 3. izreke ovog rješenja. 

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.    

POVJERENICA ZA INFORMIRANJE

dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.