KLASA: UP/II-008-07/17-01/880

URBROJ: 401-01/11-18-5

Zagreb, 9. veljače 2018. godine

Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15), povodom žalbe ……… iz Đurmanca, ………, izjavljene protiv rješenja trgovačkog društva Narodne novine d.d. od 5. rujna 2017. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje trgovačkog društva Narodne novine d.d. od 5. rujna 2017. godine.

2. Djelomično se odobrava ……… pravo na pristup preslici sljedećih dokumenata:

- Ugovora o radu 2781 od 31. listopada 2014. godine, Sporazuma o raskidu ugovora o radu uz ponudu novog ugovora od 11. svibnja 2015. godine i Ugovora o radu 2781/2 od 11. svibnja 2015. godine na način da se na istima prekriju adresa i vlastoručni potpis ………, te se u tom dijelu zahtjev za pristup informacijama odbija;

- isplatne liste plaće za razdoblje od 1. do 31. srpnja 2017. godine na način da se na istoj prekriju svi podaci osim imena i prezimena, bruto iznosa za redovni rad, bruto iznosa za minuli rad, bruto iznosa za topli obrok i iznosa naknade za prijevoz, te se u pogledu preostalih podataka zahtjev za pristup informacijama odbija.

3. Odbija se zahtjev za pristup informacijama ……… u preostalom dijelu točke 3.

4. Nalaže se trgovačkom društvu Narodne novine d.d. da postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja u roku od 8 dana od dana primitka ovog rješenja.

5. Predmet se u pogledu u pogledu točke 2. zahtjeva za pristup informacijama ………, vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ……… (u daljnjem tekstu: žalitelj), kojim je zatražio „1. Molim sve preslike sklopljenih ugovora o radu i njihove izmjene između Narodnih novina d.d. i gospodina ………, mag. inf., 2. Molim sve preslike svih izdanih odobrenja za rad kod drugih pravnih i/ili fizičkih osoba za gospodina ………, mag. inf., 3. Molim sve preslike odgovarajućih dokumenta iz kojih su vidljivi svi nastali troškovi koje su podmirile Narodne novine d.d., a u korist gospodina ………, mag. inf. (kao što je redovita plaća (isplatni listovi), službena putovanja (inozemna i tuzemna), sveučilišni ili veleučilišni studiji (inozemni i tuzemni), edukacije (inozemne i tuzemne), seminari (inozemni i tuzemni), predavanja (inozemna i tuzemna), konferencije (inozemne i tuzemne), znanstveni i stručni skupovi (inozemni i tuzemni), pozvana predavanja (inozemna i tuzemna), putni troškovi (svi odgovarajući dokumenti koji pravdaju nastale troškove za upotrebu svih službenih vozila Narodnih novina d.d. u tuzemstvu i inozemstvu, svi odgovarajući dokumenti koji pravdaju nastale troškove za upotrebu svih vrsta javnih prijevoznih sredstava u tuzemstvu i inozemstvu...), Izjave o načinu ostvarivanja prava na naknadu za prijevoz, Izjave o adresi stanovanja s koje zaposlenik najčešće dolazi na posao i odlazi s posla i sve ostalo)“, temeljem članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer su tražene informacije zaštićene zakonom kojim se uređuje zaštita osobnih podataka.

Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da se radi o potpuno besmislenom i na Zakonu neutemeljenom rješenju te traži da se isto poništi te mu se sukladno Zakonu i Ustavu Republike Hrvatske omogući pristup informacijama, odnosno kopijama traženih dokumenata temeljem njegovog zahtjeva od 16. kolovoza 2017. godine. Predlaže da se žalba uvaži.

Žalba je djelomično osnovana.

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Odredbom članka 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.

Uvidom u spise predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 16. kolovoza 2017. godine od trgovačkog društva Narodne novine d.d. zatražio sljedeće informacije: „1. Molim sve preslike sklopljenih ugovora o radu i njihove izmjene između Narodnih novina d.d. i gospodina ………, mag. inf., 2. Molim sve preslike svih izdanih odobrenja za rad kod drugih pravnih i/ili fizičkih osoba za gospodina ………, mag. inf., 3. Molim sve preslike odgovarajućih dokumenta iz kojih su vidljivi svi nastali troškovi koje su podmirile Narodne novine d.d., a u korist gospodina ………, mag. inf. (kao što je redovita plaća (isplatni listovi), službena putovanja (inozemna i tuzemna), sveučilišni ili veleučilišni studiji (inozemni i tuzemni), edukacije (inozemne i tuzemne), seminari (inozemni i tuzemni), predavanja (inozemna i tuzemna), konferencije (inozemne i tuzemne), znanstveni i stručni skupovi (inozemni i tuzemni), pozvana predavanja (inozemna i tuzemna), putni troškovi (svi odgovarajući dokumenti koji pravdaju nastale troškove za upotrebu svih službenih vozila Narodnih novina d.d. u tuzemstvu i inozemstvu, svi odgovarajući dokumenti koji pravdaju nastale troškove za upotrebu svih vrsta javnih prijevoznih sredstava u tuzemstvu i inozemstvu...), Izjave o načinu ostvarivanja prava na naknadu za prijevoz, Izjave o adresi stanovanja s koje zaposlenik najčešće dolazi na posao i odlazi s posla i sve ostalo)“, uz napomenu da se za sve navedene točke zahtjeva kao početni datum uzme datum prvog sklapanja ugovora o radu te svi ostali potrebni datumi nastajanja ili zaprimanja odgovarajućih dokumenata.

Nadalje, uvidom u spis predmeta utvrđeno je da tijelo javne vlasti postupajući po žaliteljevom zahtjevu za pristup informacijama donijelo rješenje od 5. rujna 2017. godine kojim je isti odbijen temeljem članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer su tražene informacije zaštićene zakonom kojim se uređuje zaštita osobnih podataka. U obrazloženju pobijanog rješenja da su podaci koje je žalitelj zatražio zahtjevom za pristup informacijama o zaposleniku ……… osobni podaci u smislu Zakona o zaštiti osobnih podataka te da je člankom 29. stavkom 1. Zakona o radu propisano da se osobni podaci radnika smiju dostavljati trećim osobama samo ako je to određeno tim ili drugim zakonom, ako je potrebno radi ostvarivanja prava i obveza iz radnog odnosa, odnosno u vezi s radnim odnosom.

Odredbom članka 15. stavkom 2. točkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje zaštita osobnih podataka.

Člankom 16. stavkom 1. istog Zakona propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovoga Zakona, dužno je prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.

Test razmjernosti i javnog interesa je procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes.

Iz obrazloženja pobijanog rješenja, kao i iz dostavljenog spisa predmeta proizlazi da tijelo javne vlasti, trgovačko društvo Narodne novine d.d., u prvostupanjskom postupku nije provelo test razmjernosti i javnog interesa iz članka 16. Zakona o pravu na pristup informacijama te nije u obzir uzelo odredbu članka 15. stavka 5. citiranog Zakona kojom je predviđena mogućnost djelomičnog omogućavanja pristupa traženim informacijama, odnosno kojim je propisano da ako tražena informacija sadrži i podatak koji podliježe ograničenju iz stavka 2. i 3. ovog članka, preostali dijelovi informacije učinit će se dostupnim. Stoga je Povjerenica za informiranje u drugostupanjskom postupku, sukladno odredbi članka 25. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, provela test razmjernosti i javnog interesa u pogledu spisa koji je na nadležno rješavanje dostavljen temeljem odredbe članka 25. stavkom 4. citiranog Zakona.

U žalbenom postupku Povjerenica za informiranje utvrdila je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od tijela javne vlasti zatražio veći broj informacija koje se odnose na zaposlenika trgovačkog društva Narodne novine d.d. te navedene informacije nesporno predstavljaju osobne podatke imenovanog zaposlenika.

Člankom 2. stavkom 1. točkom 1. Zakona o zaštiti osobnih podataka („Narodne novine“, broj 103/03., 118/06., 41/08., 130/11. i 106/12. - pročišćeni tekst) propisano je da je osobni podatak svaka informacija koja se odnosi na identificiranu fizičku osobu ili fizičku osobu koja se može identificirati (ispitanik); osoba koja se može identificirati je osoba čiji se identitet može utvrditi izravno ili neizravno, posebno na osnovi identifikacijskog broja ili jednog ili više obilježja specifičnih za njezin fizički, psihološki, mentalni, gospodarski, kulturni ili socijalni identitet.

U članku 7. stavku 1. podstavku 1. do 8. istog Zakona propisani su pravni temelji prikupljanja i obrade osobnih podataka.

Člankom 11. stavkom 3. istog Zakona propisano je da je zabranjeno davanje osobnih podataka na korištenje drugim primateljima za čiju obradu, odnosno korištenje nisu ovlašteni prema odredbama članka 7. i članka 8. stavka 2. ovoga Zakona te ako je svrha za koju se osobni podaci traže na korištenje suprotna odredbi članka 6. stavka 2. i 3. ovoga Zakona.

Bitno je naglasiti da kada se upotrebljavaju odredbe Zakona o zaštiti osobnih podataka kao temelj odbijanja zahtjeva korisnika prava na informaciju, potrebno je razmotriti razloge i okolnosti pod kojima doista može nastati šteta nezakonitom upotrebom nečijih osobnih podataka jer ukoliko neki podatak predstavlja osobni podatak to ne znači da je on i u navedenom slučaju zaštićen.

Uvidom u dostavljene informacije koje je žalitelj zatražio utvrđeno je da se iste odnose na osobu koje je zaposlena u trgovačkom društvu Narodne novine d.d. te bi se, u ovom predmetu, davanjem zatraženih informacija mogla identificirati određena osoba. No, s druge strane treba uzeti u obzir da se u konkretnom slučaju radi o osobi koja se nalazi u službenom svojstvu, i to kao zaposlenik u trgovačkom društvu Narodne novine d.d.

Određeni podaci o zaposlenima u tijelima javne vlasti poput imena i prezimena, stručne kvalifikacije, njihovog radnog mjesta i opis poslova te podaci o bruto plaćama, stimulacijama, dodacima i drugim isplatama, iako predstavljaju osobne podatke, ne mogu se smatrati zaštićenima temeljem Zakona o zaštiti osobnih podataka, već mogu predstavljati podatke od javnog interesa. Navedeno proizlazi iz činjenice da zaposleni u tijelima javne vlasti primaju plaće i druge isplate iz javnih sredstava, pa je logično da postoji i interes javnosti da se zna na koje osobe se troše javna sredstva.

Uvažavajući prethodno navedeno, u ovom konkretnom slučaju valjalo je razmotriti i narav žaliteljevog zahtjeva. Naime, žalitelj je svojim zahtjevom zatražio čitav niz informacija koje se odnose na imenovanog zaposlenika u tijelu javne vlasti, od ugovora o radu, pa do svakog pojedinačnog dokumenta koji ukazuje na izdatke tijela javne vlasti za svog zaposlenika. Ako bi se pojedinačno razmatrala svaka informacija zatražena u žaliteljevom zahtjevu, moglo bi se utvrditi postojanje javnog interesa u odnosu na istu.

Stoga je u ovom konkretnom slučaju potrebno žaliteljev zahtjev rastaviti na pojedine segmente, odnosno svaku pojedinačnu točku njegovog zahtjeva razmotriti zasebno.

U žalbenom postupku razmotreno je da li je moguće žalitelju omogućiti pristup informacijama zatraženim točkom 1. njegovog zahtjeva, odnosno preslikama sklopljenih ugovora o radu i njihove izmjene između Narodnih novina d.d. i ……… Iako su u konkretnim slučaju radi ugovorima o radu i Sporazuma o raskidu ugovora o radu uz ponudu novog ugovora (dalje u tekstu: Sporazum) koji sadržavaju osobne podatke i to: ime i prezime, adresu zaposlenika, zanimanje i vlastoručni potpis zaposlenika, u konkretnom slučaju ne dolazi do kršenja odredbi Zakona o zaštiti osobnih podataka ako se žalitelju dostave navedeni ugovori o radu te navedeni Sporazum na kojima su osim imena i prezimena i zanimanja uklonjeni ostali osobni podaci, sukladno članku 15. stavku 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.

U provedenom žalbenom postupku utvrđeno je da bi otkrivanjem osobnih podataka i to  adrese zaposlenika i njegovog vlastoručnog potpisa koji su sadržani u ugovorima o radu i Sporazumu u konkretnom slučaju došlo do povrede osobnih podataka neovlaštenim korištenjem od strane treće osobe u svrhu koja nije podudarna sa svrhom s kojom je tijelo javne vlasti prikupilo osobne podatke i moguće zloporabe tih podataka, te  prevladava potreba zaštite osobnih podataka u odnosu na javni interes.

U odnosu na ostale dijelove ugovora o radu i Sporazuma  potrebno je ukazati da isti sadrže prava i obveze iz ugovora o radu te da se dostavljanjem traženih podataka ne zadire u privatnost pojedinca.

Budući da je radno mjesto, opis poslova radnog mjesta, određivanje plaće i materijalnih prava i ostalih prava, trajanje radnog odnosa, mjesta rada, radno vrijeme koji se navode u ugovorima i aneksima ugovora o radu  informacije koje su vezani za radna mjesta u tijelu javne vlasti čiji rad treba biti otvoren i javan, očito je da otvorenosti i javnosti rada tijela pridonosi i dostupnost takvih podataka.

Člankom 15. stavkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da ako tražena informacija sadrži i podatak koji podliježe ograničenju iz stavka 2. i 3. ovog članka, preostali dijelovi informacije učinit će se dostupnim.

Stoga je na temelju članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku i članka 25. stavka 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješeno kao točki 2 i 4. izreke ovog  rješenja.

Nadalje, da bi se moglo razmotriti da li je se može omogućiti pristup informacijama iz točke 3. žaliteljevog zahtjeva, prvenstveno valja ispitati postojanje javnog interesa u traženju zbira dokumenata koji čine odnos između poslodavca i zaposlenika u tijelu javne vlasti. Iako je nesporno da određeni podaci o zaposlenima mogu biti od javnog interesa, a osobito oni koji predstavljaju trošenje javnih sredstava, u ovom konkretnom slučaju postavlja se pitanje da li je način žaliteljevog traženja, kako ga je formulirao u točki 3. svojeg zahtjeva, odnosno traženje preslika svih dokumenata koji sadrže informacije o svim nastali troškovi koje je podmirilo trgovačko društvo Narodne novine d.d. prema svome zaposleniku od trenutka sklapanja ugovora o radu, podudarno sa svrhom prava na pristup informacijama, s obzirom da količina traženih informacija predstavlja informacije koje opterećuju rad tijela javne vlasti, a da pri tome nije utvrđen prevladavajući javni interes za njihovom objavom, s obzirom da proizlaze iz interesa uskog kruga ljudi, u ovom slučaju konkretno žalitelja.

Traženje informacija na način na koji je to učinio žalitelj u praksi ostvarivanja prava na pristup informacijama naziva se „pecanjem“ (information fishing) i ne smatra se automatski sukladnim javnom interesu koji se ostvaruje putem Zakona o pravu na pristup informacijama. Takvo se ponašanje razlikuje se od situacije kad korisnik, sumnjajući u nepravilnosti, traži neke određene informacije koje bi mogle ukazati na nedostatke i nepravilnosti u radu tijela javne vlasti.

Uzimajući u obzir navedeno, Povjerenica za informiranje u žalbenom je postupku utvrdila da u ovom konkretnom slučaju preteže javni interes za omogućavanjem pristupa preslici posljednje isplatne liste plaće (za razdoblje od 1. do 31. srpnja 2017. godine) ………, na način da se na istoj prekriju svi podaci osim imena i prezimena, bruto iznosa za redovni rad, bruto iznosa za minuli rad, bruto iznosa za topli obrok i iznosa naknade za prijevoz, ukupnog bruto iznosa te podataka o vrijednosti boda, osnovnim bodovima i minulom radu, dok na preostali dio traženja iz točke 3. žaliteljevog zahtjeva, s obzirom na njegovu neodređenost, sveobuhvatnost i količinu zatraženih informacija, do primjene dolazi valja primijeniti odredbu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama kojom je propisano da ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90, 135/97, 8/98, 113/00,124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 - pročišćeni tekst i 5/14), jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.

Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u članku 10. jamči  pravo na slobodu izražavanja. To pravo obuhvaća slobodu mišljenja i slobodu primanja i širenja informacija i ideja bez miješanja javne vlasti i bez obzira na granice. Kako ostvarivanje tih sloboda obuhvaća dužnosti i odgovornosti, ono može biti podvrgnuto formalnostima, uvjetima, ograničenjima ili kaznama propisanim zakonom, koji su u demokratskom društvu nužni radi interesa državne sigurnosti, teritorijalne cjelovitosti ili javnog reda i mira, radi sprječavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala, radi zaštite ugleda ili prava drugih, radi sprječavanja odavanja povjerljivih informacija ili radi očuvanja autoriteta i nepristranosti sudbene vlasti. Navedena Konvencija u članku 17. uređuje zabranu zlouporabe prava na način da se ništa se u ovoj Konvenciji ne može tumačiti kao da uključuje za bilo koju državu, skupinu ili pojedinca neko pravo da se upusti u neku djelatnost ili da izvrši neki čin koji bi smjerali na uništenje prava ili sloboda priznatih u ovoj Konvenciji ili na njihovo ograničenje u većoj mjeri nego što se u njoj predviđa.         

Osim Europske konvencije o ljudskim pravima i temeljenim slobodama Vijeće Europe usvojilo je  Konvenciju o pristupu službenim dokumentima, koja još uvijek nije stupila na snagu, a koja u članku 5. stavku 5. određuje  da se zahtjev za pristup službenom dokumentu može odbiti ako (1) usprkos pomoći od tijela javne vlasti zahtjev i dalje nedovoljno određen da bi omogućio identifikaciju službenog dokumenta ili (2) ako je zahtjev očigledno nerazuman.

Konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša iz 1998. (Aarhuška konvencija), člankom 4. stavkom 3. točkom (b) određuje da zahtjev za informacijom o okolišu može biti odbijen ako je zahtjev očito nerazuman ili oblikovan na suviše općenit način.

Također je potrebno spomenuti i postojanje modela Zakona o pravu na pristup informacijama koji je kao uzor brojnim zakonima o pravu na pristup informacijama dostupan na poveznici:   https://www.article19.org/data/files/pdfs/standards/modelfoilaw.pdf, a koji  također predviđa da Zakoni o pravu na pristup informacijama sadrže odredu o zlouporabi odnosno ponavljajućim ili nerazumnim zahtjevima.

Iz navedenih međunarodnih dokumenata i međunarodnog modela Zakona o pravu na pristup informacijama vidljivo je da je uzeta u obzir mogućnost da se zahtjev za pristup informacijama koristi na način da se ugrožava prava drugih. Mnoge su zemlje u svom zakonodavstvu o pravu na pristup informacijama uredile pitanje zlouporabe prava na pristup informacijama (npr. Ujedinjeno Kraljevstvo, Irska, Portugal, Švicarska, Slovenija, Srbija).

U Republici Hrvatskoj je Zakon o pravu na pristup informacijama organski zakon,  kojim se razrađuje ustavno pravo na pristup informacijama. Svrha Zakona je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i na ponovnu uporabu informacija fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama, koji je objavljen u „Narodnim novinama“ broj 85/15, a stupio je snagu 9. kolovoza 2015. godine, iako izrijekom ne definira zlouporabu prava, određuje kako tijelo javne vlasti može rješenjem odbiti zahtjev za pristup informaciji ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Osim Zakona o pravu na pristup informacijama u hrvatskom pravnom sustavu postoje i drugi zakoni  kojima se ukazuje na mogućnost zlouporabe prava. To je izraženo u članku 10. stavku 2. Zakona o parničnom postupku („Narodne novine“, broj 53/91, 91/92, 58/93, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 02/07, 84/08, 123/08, 57/11, 148/11, 25/13, 89/14), kojim je propisano da će sud   kazniti novčanom kaznom od 500,00 do 10.000,00 kuna fizičku osobu, odnosno od 2.500,00 do 50.000,00 kuna pravnu osobu koja teže zlouporabi prava koja joj pripadaju u postupku, ako ovim Zakonom nije drugačije određeno. Zakon o obveznim odnosima („Narodne novine“, 35/05, 41/08, 125/11, 78/15), propisuje člankom 6. načelo zabrane zlouporabe prava, na način da je zabranjeno ostvarivanje prava iz obveznog odnosa suprotno svrsi zbog koje je ono propisom ustanovljeno ili priznato. Također Zakon o besplatnoj pravnoj pomoći u članku 13. stavku 1. točki d) propisuje da sekundarna pravna pomoć iz članka 12. stavka 1. navedenog Zakona može  odobriti ako se ne radi o obijesnom parničenju, a u stavku 5. istog članka definira kako se smatra da se radi o obijesnom parničenju: ako su očekivanja podnositelja zahtjeva očito nerazmjerna sa stvarnom situacijom, ako je razvidno da podnositelj zahtjeva zlorabi mogućnost podnošenja zahtjeva za pravnu pomoć, ako su očekivanja podnositelja zahtjeva u očitoj suprotnosti s konačnim ishodima u sličnim predmetima ili ako su očekivanja podnositelja zahtjeva u suprotnosti s prisilnim propisima i moralom društva.

U kontekstu zlouporabe prava na pristup informacijama je osobito potrebno istaknuti i ustavno načelo razmjernosti, koje u članku 16. Ustava Republike Hrvatske određuje  kako se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje te da svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju. Ujedno je potrebno istaknuti i odredbu članka 14. stavka 2. Ustava Republike Hrvatske kojim je određena jednakost svih pred zakonom, što se odražava u članku 8. Zakona o pravu na pristup informacijama kojim je propisano načelo jednakosti, te je u stavku 1. navedenog zakonskog članka navedeno kako pravo na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija pripada svim korisnicima na jednak način i pod jednakim uvjetima, a korisnici su ravnopravni u njegovom ostvarivanju.

Osim Ustava Republike Hrvatske, Zakon o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09.), u članku 6. također propisuje načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa na način da se pravo stranke može se ograničiti postupanjem javnopravnih tijela samo kad je to propisano zakonom te ako je takvo postupanje nužno za postizanje zakonom utvrđene svrhe i razmjerno cilju koji treba postići. Također, prilikom vođenja postupka javnopravna tijela dužna su strankama omogućiti da što lakše zaštite i ostvare svoja prava, vodeći pri tome računa da ostvarivanje njihovih prava ne bude na štetu prava trećih osoba niti suprotno javnom interesu.

Prema ustavnom jamstvu prava na pristup informacijama, potrebno je naglasiti kako su ograničenja od pristupa u demokratskom društvu nužna, jer iako je ideal svakog demokratskog društva najveća moguća otvorenost i transparentnost, apsolutna otvorenost i transparentnost, bez zaštite drugih priznatih i legitimnih interesa, dovela bi u određenim slučajevima do povrede ustavom zajamčenih prava građana  i vrijednosti zaštićenih pravnim poretkom. Transparentnost tijela javne vlasti vrijednost je suvremenih demokratskih društava. Ideja da vlast treba biti otvorena, vidljiva, pristupačna, informirati građane i organizirane interese o onome što radi i kako troši javna sredstva, danas je globalno prihvaćena. Koristi transparentne vlasti vide se u povećanoj odgovornosti, smanjivanju diskrecije i arbitrarnosti, smanjenoj korupciji, informiranom građanstvu i posljedično boljoj kvaliteti demokracije i vladavini prava.

Povjerenik za informiranje kao neovisno, zakonom uspostavljeno državno tijelo koje osigurava pravnu zaštitu prava na pristup informacijama, u svojem djelovanju prvenstveno ima namjeru ostvarivanja svrhe i cilja Zakona o pravu na pristup informacijama. U tom smislu Povjerenik za informiranje potiče i promiče pravo na pristup informacijama kao demokratsko pravo građana da dođu do informacija u posjedu tijela javne vlasti. Pravo na pristup informacijama je ujedno apostrofirano kao preventivni alat za borbu protiv korupcije, ali i kao pravo koje jača odgovornost i otvorenost tijela javne vlasti, te koje omogućava nadzor građana nad javnom upravom i veću uključenost građana u postupke donošenja odluka i kreiranju javnih politika.

Slijedom navedenog, Povjerenik za informiranje prilikom provedbe nadzora, praćenja i promicanja prava na pristup informacija nastoji kao temeljno načelo pristupa informacijama promovirati načelo javnosti i slobodnog pristupa, koje ukazuje kako su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.

Stoga i Povjerenik za informiranje, uz primarno ostvarivanje spomenute svrhe i cilja Zakona o pravu na pristup informacijama i poticanje razvoja transparentne i otvorene javne vlasti, ima također i ulogu zaštitnika drugih ustavnih prava i vrijednosti zaštićenih pravnim poretkom, ali i zaštitnika dostojanstva i normalnog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Uz gore spomenuto ustavnopravno ograničenje prava na pristup informacijama iz članka 38. stavka 4. Ustava Republike Hrvatske, koje govori o nužnosti  ograničenja u slobodnom i demokratskom društvu, potrebno je spomenuti i članak 16. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske, kojim je općenito propisano da se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom  da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje. Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.

Kod  utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti slučaja kako bi se utemeljila odluka o postojanju ili nepostojanju zlouporabe prava. Za procjenu postojanja zlouporabe prava relevantno je i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje iz članka 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama koje određuje da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe. Dakle, tijela javne vlasti i korisnici prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trebaju međusobno surađivati.

U pravnoj teoriji se zlouporaba prava definira kao vršenje sadržaja subjektivnoga prava protivno svrsi prava ili nanošenjem nedopuštene štete interesu trećih osoba. Zabranjena je u svim pravnim sustavima i to izričito ili zabrana proizlazi iz shvaćanja javnoga poretka.

Zakonom o pravu na pristup informacijama je  omogućeno bilo kojoj fizičkoj ili pravnoj osobi, domaćoj ili stranoj, pravo na pristup informacijama u skladu s uvjetima i ograničenjima koja su propisana navedenim Zakonom, a također je osigurana pravna zaštita u slučaju ograničavanja prava na pristup informacijama. Navedenim Zakonom je zlouporaba prava predviđena kao razlog za odbijanje zahtjeva za pristup informacijama. Zakonom nije definiran sadržaj zlouporabe prava, osim kvalificiranog primjera, te je ostavljeno praksi da uspostavi pravni standard.

Iako je pitanje zlouporabe prava pravno uređeno, u praksi zlouporabu prava treba koristiti iznimno i to samo u slučaju kada  ponašanje korisnika ometa rad i normalno funkcioniranje tijela javne vlasti imajući u vidu da se ograničava ustavno pravo građana.

Zlouporabu  prava na pristup informacijama može se identificirati u situacijama kada pojedini korisnik prava na pristup informacijama, pod određenim okolnostima, ugrožava, ometa ili onemogućava korištenje prava drugih. Korisnik pravo može ugrožavati osobno ili putem drugih korisnika koji od istog tijela javne vlasti učestalim zahtjevima traže informacije. Zlouporaba prava je sukob prava korisnika prava na pristup informacijama i same svrhe Zakona, do kojeg dolazi u određenom trenutku kada korištenje tim pravom, koje je do nekog trenutka procesno i materijalno opravdano, primjerice zbog toga što se pravo ostvaruje na način na koji to određuju postupovne odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama,  odnosno podnošenjem zahtjeva za pristup informacijama, bez navođenja svrhe traženja određenih informacija koje su u posjedu tijela javne vlasti, i slično, dolazi u sukob sa svrhom i ciljem zakonskog uređenja prava na način da se negativno odražava na prava i dužnosti trećih osoba.

Zakon o pravu  na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanje predstavljaju opterećenje za tijelo javne vlasti), ali, razumljivo, ne razrađuje dodatne kriterije koje tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir  kako bi se moglo ocijeniti  da je došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, ostavljajući rješavanje tog pitanja praksi i uspostavljanju pravnog standarda. Iz zakonskog određenja je jasno da je potrebno ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, ali je potrebno naglasiti da u slučaju moguće zloupotrebe prava svrha i subjektivni elementi imaju utjecaj na odlučivanje i ocjenu postojanja javnog interesa, jer se mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Tijelo javne vlasti, bez obzira što korisnik ne treba navesti svrhu traženja informacije, iz eventualne komunikacije s korisnikom i njegovim pojašnjenjima može razmatrati i vrijednost  zatraženih informacija za javni interes. Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženje informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest tih zahtjeva. Naime, iz podnositeljevih postupanja po prethodnim zahtjevima ponekad je moguće uočiti određeni model ponašanja podnositelja pa tako, primjerice, podnositelj biva uvijek nezadovoljan s dobivenom informacijom, i nakon zaprimanja informacije postavlja niz dodatnih pojašnjenja iako je postoje dokazi da je tijelo javne vlasti ispravno postupilo.

Načini na koje se može zlorabiti pravo na pristup informacijama mnogobrojni su i različiti. Zakon o pravu na pristup informacijama određuje okolnosti koje  tijelo javne vlasti može primijeniti kod odbijanja zahtjeva za pristup informacijama, koje se pored ostalog mogu odnositi na podnošenje velikog broja zahtjeva za pristup informacijama. Sama činjenica da se jednim zahtjevom traži više informacije ne mora nužno i automatski značiti da je došlo do zlouporabe prava. Zakonom o pravu na pristup informacijama predviđeno je kao procesno rješenje mogućnost produživanja roka za rješavanje zahtjeva za pristup informacijama, ako korisnik jednim zahtjevom traži više informacija, tako da svaki takav zahtjev kojim se traži više informacija ne može se ocijeniti kao zlouporaba.

Prilikom razmatranja sadržaja zloupotrebe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, moguće je razlaganje na subjektivni i objektivni element, te na cjelinu u kojoj su subjektivni i objektivni  elementi u međusobnom odnosu i tako kreiraju posebnu činjeničnu i pravnu situaciju.

U odnosu na pojedinog korisnika prava objektivni element zloupotrebe možemo prepoznati u članku 23. stavku 5. točki 5. Zakona o pravu na pristup informacijama u kojem stoji „…osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.“

Objektivni element zloupotrebe ukazuje na činjenicu da iako ponekad kod podnositelja zahtjeva ne mora postojati subjektivni element zloupotrebe, zloupotreba prava na pristup informacijama može biti ostvarena i zahtijevanjem velikog broja informacija, što dovodi do opterećivanja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te onemogućavanja tijela javne vlasti da obavlja svoju djelatnost, koja se u slučaju tijela javne vlasti obavlja u javnom interesu.

Objektivni kriterij obuhvaća broj i opsežnost  zahtjeva tj.  voluminoznost zahtjeva, neodređenost zahtjeva, istovrsne i ponavljajuće zahtjeve, neozbiljne zahtjeve. Zakonom o pravu na pristup informacijama nije ograničen broj zahtjeva koje korisnik može podnijeti, odnosno korisnik zloupotrebljavati pravo može podnošenjem i samo jednog zahtjeva za pristup informacijama. Jedino ograničenje postoji u slučaju da korisnik traži istu informaciju, a nije protekao rok od 90 dana. Prilikom rješavanja zahtjeva za pristup informacijama kojim se traže informacije obuhvaćene duljim vremenskim razdobljem, postoji mogućnost da prava stranaka u drugim postupcima kod tijela javne vlasti ne budu adekvatno zaštićena, te može doći i do zastoja u radu tijela javne vlasti i na taj način ograničavanja prava drugih korisnika zbog neobavljanja redovnog posla. To predstavlja prepreku učinkovitom radu tijela, ne samo u području pristupa informacijama, već u svim svojim područjima rada, dok je svrha Zakona o pravu na pristup informacijama putem ostvarivanja prava na pristup javnim informacijama upravo promicanje učinkovitosti u radu i racionalno funkcioniranje uprave, u javnom interesu.

Subjektivni element kod korisnika prava  možemo prepoznati u članku 23. stavku 5. točki 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, u kojem stoji kako „jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.“ Slijedom navedenog, prilikom utvrđivanja subjektivnog elementa zloupotrebe je potrebno utvrditi subjektivni odnos podnositelja zahtjeva prema cilju koji se postiže podnošenjem zahtjeva, odnosno ima li podnositelj zahtjeva namjeru zloupotrebljavanja prava koje dovodi do šikanoznog postupanja.

Subjektivni element zloupotrebe bi stoga mogao ući u moralnu kategoriju, koja stavlja u odnos podnositelja zahtjeva, tijelo javne vlasti i javni interes. Subjektivni kriteriji obuhvaćaju korištenje uvredljivog  jezika, osobne zamjerke prema tijelu javne vlasti ili pojedinih osoba u tijelu javne vlasti, upornost u podnošenju zahtjeva, neutemeljene optužbe, namjerno izazivanje smetnje i otežavanje rada tijela javne vlasti.

Spajanjem subjektivnog i objektivnog elementa zlouporabe prava rezultat bi se trebao iskazivati u prekoračivanju pravne i moralne granice primjene instituta prava na pristup informacijama, što rezultira u neproporcionalnom i neopravdanom opterećivanju rada i funkcioniranja tijela javne vlasti, bez ostvarivanja javnog interesa koji bi nadilazio moguće opterećenje.

Zahtjevi korisnika prava na pristup informacijama doprinose javnom interesu osobito u slučajevima kada se zahtjevima traže informacije o javnoj potrošnji, radu i odlukama koje donose tijela javne vlasti. Za razliku od takvih slučajeva, korisnici pojedinim zahtjevima mogu tražiti informacije  koje nisu nastale u vezi s djelokrugom ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti.

Imajući u vidu sve navedeno, Povjerenica za informiranje je u žalbenom postupku utvrdila da žaliteljev zahtjev u točki 3. predstavlja zlouporabu prava na pristup informacijama iz članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Stoga je temeljem članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku odlučeno kao u točki 4. izreke ovog rješenja.

Daljnjim uvidom dostavljeni spis predmeta utvrđeno je da trgovačko društvo Narodne novine d.d. nije dostavilo informacije iz točke 2. žaliteljevog zahtjeva, niti se očitovalo o tome posjeduje li ili ne posjeduje iste.

Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku odlučeno kao u točki 5. izreke ovog rješenja.

U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti ih odgovarajućim dokazima, te utvrditi mogu li se preslike zatraženih informacija ili određenih dijelova zatraženih informacija temeljem odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama dostaviti žalitelju i na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja, nakon primitka rješenja u zakonskom roku  riješiti ovu upravnu stvar.

Prilikom rješavanja zahtjeva tijelo javne vlasti dužno je utvrditi posjeduje li navedene informacije iz točke 2. žaliteljevog zahtjeva postoje li u odnosu na predmetne informacije eventualna ograničenja propisana člankom 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, a ukoliko se radi o ograničenjima iz stavka 2. i 3. citiranog članka Zakona, provesti test razmjernosti i javnog interesa sukladno članku 16. Zakona o pravu na pristup informacijama te prilikom odlučivanja, ovisno od utvrđenog činjeničnog stanja donijeti odluku sukladno članku 23. Zakona o pravu na pristup informacijama.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENICA ZA INFORMIRANJE

dr. sc. Anamarija Musa, dipl .iur.