KLASA: UP/II-008-07/18-01/3

URBROJ: 401-01/04-18-3

Zagreb, 24. siječnja 2018. godine

Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ………, izjavljene protiv rješenja Specijalne bolnice za medicinsku rehabilitaciju Krapinske Toplice, Broj: 05-10/13-2017 od 03. listopada 2017. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

Odbija se žalba ……… izjavljena protiv rješenja Specijalne bolnice za medicinsku rehabilitaciju Krapinske Toplice, Broj: 05-10/13-2017 od 03. listopada 2017. godine kao neosnovana.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ……… (u daljnjem tekstu: žalitelj), kojim je tražio sljedeće informacije: 1) sve ugovore koji su sklopljeni između Bolnice i fizičkih i pravnih osoba u kojem se kao vlasnik i/ili odgovorna osoba preziva ……… i/ili ………, 2) sve preslike ugovora o kupnji – prodaji, potrebnim licencama za održavanje aplikacija Bolnice (izdavanje i kontrola parkirališnih karata, Centralni obračun plaća, Gotovinska blagajna i ostale aplikacije koje obuhvaćaju Poslovni informacijski sustav Bolnice) i 3) sve preslike ugovora o kupnji-prodaji kompletne informatičke opreme, temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da prvostupanjsko tijelo smatra da je podnositelj funkcionalno povezan s dvije osobe, te da učestalo podnose zahtjeve za dostavu istovrsnih informacija, na koji način dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja Bolnice.

Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnom navodi da osporava rješenje u cijelosti. Smatra da sukladno Ustavu RH i Zakonu o pravu na pristup informacijama ima pravo dobiti tražene dokumente, s obzirom da bi se iz istih mogao utvrditi način trošenja javnih sredstava. Osporava navode prvostupanjskog tijela o funkcionalnoj povezanosti između više osoba. Predlaže da se žalba uvaži.

Žalba nije osnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 05. rujna 2017. godine od prvostupanjskog tijela tražio sljedeće informacije:

1) Sve preslike ugovora (i/ili računa) koji su sklopljeni između Specijalne bolnice za medicinsku rehabilitaciju Krapinske Toplice i pravnih i/ili fizičkih osoba u kojima se odgovorna osoba preziva ……… i/ili ………

2) Sve preslike ugovora o kupnji-prodaji (i/ili račune), potrebnim licencama i održavanju za aplikacije: Izdavanje i kontrola parkirališnih karata (uključujući kompletan video nadzor Bolnice), Centralni obračun plaća, Gotovinska blagajna i za sve aplikacije koje obuhvaćaju Poslovni informacijski sustav Bolnice, a koje je nabavila Specijalna bolnica za medicinsku rehabilitaciju Krapinske Toplice

3) Sve preslike ugovora o kupnji-prodaji opreme (i/ili račune), ugradnji održavanju i administriranju kompletne informatičke mrežne opreme (žičane i bežične informatičke mreže), uključujući sve nabavljene zaštitne stijene (firewall), usmjerivače (router), preklopnike (switch) i ostale uređaje koji su potrebni za bežičnu, optičku i UTP informatičku mrežu, a koji su nabavljeni za Specijalnu bolnicu za medicinsku rehabilitaciju Krapinske Toplice

U žalbenom postupku Povjerenici za informiranje dostavljen je spis na nadležno postupanje po žalbi žalitelja, te upisnici o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija prvostupanjskog tijela za 2016. i 2017. godinu.

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Odredbom članka 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.

Prema članku 23. stavku 5. točki 5. Zakona o pravu na pristup informacijama tijelo javne vlasti rješenjem će odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kad zbog učestalih zahtjeva za dostavom istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojim se traži veliki broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Iz obrazloženja osporenog rješenja u bitnom proizlazi da prvostupanjsko tijelo smatra da su žalitelj, ……… i ……… funkcionalno povezani podnositelji u smislu odredbe članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, te da njihovi zahtjevi dovode do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90, 135/97, 8/98, 113/00,124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 - pročišćeni tekst i 5/14), jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.

Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u članku 10. jamči  pravo na slobodu izražavanja. To pravo obuhvaća slobodu mišljenja i slobodu primanja i širenja informacija i ideja bez miješanja javne vlasti i bez obzira na granice. Kako ostvarivanje tih sloboda obuhvaća dužnosti i odgovornosti, ono može biti podvrgnuto formalnostima, uvjetima, ograničenjima ili kaznama propisanim zakonom, koji su u demokratskom društvu nužni radi interesa državne sigurnosti, teritorijalne cjelovitosti ili javnog reda i mira, radi sprječavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala, radi zaštite ugleda ili prava drugih, radi sprječavanja odavanja povjerljivih informacija ili radi očuvanja autoriteta i nepristranosti sudbene vlasti. Navedena Konvencija u članku 17. uređuje zabranu zlouporabe prava na način da se ništa se u ovoj Konvenciji ne može tumačiti kao da uključuje za bilo koju državu, skupinu ili pojedinca neko pravo da se upusti u neku djelatnost ili da izvrši neki čin koji bi smjerali na uništenje prava ili sloboda priznatih u ovoj Konvenciji ili na njihovo ograničenje u većoj mjeri nego što se u njoj predviđa.         

Osim Europske konvencije o ljudskim pravima i temeljenim slobodama Vijeće Europe usvojilo je  Konvenciju o pristupu službenim dokumentima, koja još uvijek nije stupila na snagu, a koja u članku 5. stavku 5. određuje  da se zahtjev za pristup službenom dokumentu može odbiti ako (1) usprkos pomoći od tijela javne vlasti zahtjev i dalje nedovoljno određen da bi omogućio identifikaciju službenog dokumenta ili (2) ako je zahtjev očigledno nerazuman.

Konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša iz 1998. (Aarhuška konvencija), člankom 4. stavkom 3. točkom (b) određuje da zahtjev za informacijom o okolišu može biti odbijen ako je zahtjev očito nerazuman ili oblikovan na suviše općenit način.

Također je potrebno spomenuti i postojanje modela Zakona o pravu na pristup informacijama koji je kao uzor brojnim zakonima o pravu na pristup informacijama dostupan na poveznici:   https://www.article19.org/data/files/pdfs/standards/modelfoilaw.pdf, a koji  također predviđa da Zakoni o pravu na pristup informacijama sadrže odredu o zlouporabi odnosno ponavljajućim ili nerazumnim zahtjevima.

Iz navedenih međunarodnih dokumenata i međunarodnog modela Zakona o pravu na pristup informacijama vidljivo je  da je uzeta u obzir mogućnost da se zahtjev za pristup informacijama koristi na način da se ugrožavaju prava drugih. Mnoge su zemlje u svom zakonodavstvu o pravu na pristup informacijama uredile pitanje zlouporabe prava na pristup informacijama (npr. Ujedinjeno Kraljevstvo, Irska, Portugal, Švicarska, Slovenija, Srbija).

U Republici Hrvatskoj je Zakon o pravu na pristup informacijama organski zakon,  kojim se razrađuje ustavno pravo na pristup informacijama. Svrha Zakona je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i na ponovnu uporabu informacija fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama, koji je objavljen u „Narodnim novinama“ broj 85/15, a stupio je snagu 9. kolovoza 2015. godine, iako izrijekom ne definira zlouporabu prava, određuje kako tijelo javne vlasti može rješenjem odbiti zahtjev za pristup informaciji ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Osim Zakona o pravu na pristup informacijama u hrvatskom pravnom sustavu postoje i drugi zakoni  kojima se ukazuje na mogućnost zlouporabe prava. To je izraženo u članku 10. stavku 2. Zakona o parničnom postupku („Narodne novine“, broj 53/91, 91/92, 58/93, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 02/07, 84/08, 123/08, 57/11, 148/11, 25/13, 89/14), kojim je propisano da će sud   kazniti novčanom kaznom od 500,00 do 10.000,00 kuna fizičku osobu, odnosno od 2.500,00 do 50.000,00 kuna pravnu osobu koja teže zlouporabi prava koja joj pripadaju u postupku, ako ovim Zakonom nije drugačije određeno. Zakon o obveznim odnosima („Narodne novine“, 35/05, 41/08, 125/11, 78/15), propisuje člankom 6. načelo zabrane zlouporabe prava, na način da je zabranjeno ostvarivanje prava iz obveznog odnosa suprotno svrsi zbog koje je ono propisom ustanovljeno ili priznato. Također Zakon o besplatnoj pravnoj pomoći u članku 13. stavku 1. točki d) propisuje da sekundarna pravna pomoć iz članka 12. stavka 1. navedenog Zakona može  odobriti ako se ne radi o obijesnom parničenju, a u stavku 5. istog članka definira kako se smatra da se radi o obijesnom parničenju: ako su očekivanja podnositelja zahtjeva očito nerazmjerna sa stvarnom situacijom, ako je razvidno da podnositelj zahtjeva zlorabi mogućnost podnošenja zahtjeva za pravnu pomoć, ako su očekivanja podnositelja zahtjeva u očitoj suprotnosti s konačnim ishodima u sličnim predmetima ili ako su očekivanja podnositelja zahtjeva u suprotnosti s prisilnim propisima i moralom društva.

Osobito je potrebno istaknuti i ustavno načelo razmjernosti, koje članak 16. Ustava Republike Hrvatske određuje  kako se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje te da svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.

Osim Ustava Republike Hrvatske, Zakon o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09), u članku 6. propisuje načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa na način da se pravo stranke može ograničiti postupanjem javnopravnih tijela samo kad je to propisano zakonom te ako je takvo postupanje nužno za postizanje zakonom utvrđene svrhe i razmjerno cilju koji treba postići. Također pri vođenju postupka javnopravna tijela dužna su strankama omogućiti da što lakše zaštite i ostvare svoja prava, vodeći pri tome računa da ostvarivanje njihovih prava ne bude na štetu prava trećih osoba niti u protivnosti s javnim interesom.

Prema ustavnom jamstvu prava na pristup informacijama, potrebno je naglasiti kako su ograničenja od pristupa u demokratskom društvu nužna, jer iako je ideal svakog demokratskog društva najveća moguća otvorenost i transparentnost, apsolutna otvorenost i transparentnost, bez zaštite drugih priznatih i legitimnih interesa, dovela bi u određenim slučajevima do povrede ustavom zajamčenih prava građana i vrijednosti zaštićenih pravnim poretkom. Transparentnost tijela javne vlasti vrijednost je suvremenih demokratskih društava. Ideja da vlast treba biti otvorena, vidljiva, pristupačna, informirati građane i organizirane interese o onome što radi i kako troši javna sredstva, danas je globalno prihvaćena. Koristi transparentne vlasti vide se u povećanoj odgovornosti, smanjivanju diskrecije i arbitrarnosti, smanjenoj korupciji, informiranom građanstvu i posljedično boljoj kvaliteti demokracije i vladavini prava.

Povjerenik za informiranje kao neovisno, zakonom uspostavljeno državno tijelo koje osigurava pravnu zaštitu prava na pristup informacijama, u svojem djelovanju prvenstveno ima namjeru ostvarivanja svrhe i cilja Zakona o pravu na pristup informacijama. U tom smislu Povjerenik za informiranje potiče i promiče pravo na pristup informacijama kao demokratsko pravo građana da dođu do informacija u posjedu tijela javne vlasti. Pravo na pristup informacijama je ujedno apostrofirano kao preventivni alat za borbu protiv korupcije, ali i kao pravo koje jača odgovornost i otvorenost tijela javne vlasti, te koje omogućava civilni nadzor nad javnom upravom i veću uključenost građana u postupke donošenja odluka i kreiranju javnih politika.

Slijedom navedenog, Povjerenik za informiranje prilikom provođenja uloge nadzora, praćenja i promicanja prava na pristup informacija nastoji kao temeljno načelo pristupa informacijama promovirati načelo javnosti i slobodnog pristupa, koje ukazuje kako su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.

Stoga i Povjerenik za informiranje, uz primarno ostvarivanje spomenute svrhe i cilja Zakona o pravu na pristup informacijama i poticanje razvoja transparentne i otvorene javne vlasti, ima također i ulogu zaštitnika drugih ustavnih prava i vrijednosti zaštićenih pravnim poretkom, ali i zaštitnika dostojanstva i normalnog funkcioniranja tijela javne vlasti.

U tom je smislu ograničenje  prava na pristup informacijama zbog zloupotrebe prava normirano  člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, na način  kojim je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Kod  utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti slučaja kako bi se utemeljila odluka o postojanju ili nepostojanju zlouporabe prava. Za procjenu postojanja zlouporabe prava relevantno je i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje iz članka 9a Zakona o pravu na pristup informacijama koje određuje da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe. Dakle, tijela javne vlasti i korisnici prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trebaju međusobno surađivati.

U pravnoj teoriji se zlouporaba prava definira kao vršenje sadržaja subjektivnoga prava protivno svrsi prava ili nanošenjem nedopuštene štete interesu trećih osoba. Zabranjena je u svim pravnim sustavima i to izričito ili zabrana proizlazi iz shvaćanja javnoga poretka.

Zakonom o pravu na pristup informacijama je  omogućeno bilo kojoj fizičkoj ili pravnoj osobi, domaćoj ili stranoj, pravo na pristup informacijama u skladu s uvjetima i ograničenjima koja su propisana navedenim Zakonom, a također je osigurana pravna zaštita u slučaju ograničavanja prava na pristup informacijama. Navedenim Zakonom je zlouporaba prava predviđena kao razlog za odbijanje zahtjeva za pristup informacijama. Zakonom nije definiran sadržaj zlouporabe prava, osim kvalificiranog primjera, te je ostavljeno praksi da uspostavi pravni standard.

Iako je pitanje zlouporabe prava pravno uređeno, u praksi zlouporabu prava treba koristiti iznimno i to samo u slučaju kada  ponašanje korisnika ometa rad i normalno funkcioniranje tijela javne vlasti imajući u vidu da se ograničava ustavno pravo građana.

Zlouporabu  prava na pristup informacijama može se identificirati u situacijama kada pojedini korisnik prava na pristup informacijama, pod određenim okolnostima, ugrožava, ometa ili onemogućava korištenje prava drugih. Korisnik pravo može ugrožavati osobno ili putem drugih korisnika koji od istog tijela javne vlasti učestalim zahtjevima traže informacije. Zlouporaba prava je sukob prava korisnika prava na pristup informacijama i same svrhe Zakona, do kojeg dolazi u određenom trenutku kada korištenje tim pravom, koje je do nekog trenutka procesno i materijalno opravdano, primjerice zbog toga što se pravo ostvaruje na način na koji to određuju postupovne odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama,  odnosno podnošenjem zahtjeva za pristup informacijama, bez navođenja svrhe traženja određenih informacija koje su u posjedu tijela javne vlasti, i slično, dolazi u sukob sa svrhom i ciljem zakonskog uređenja prava na način da se negativno odražava na prava i dužnosti trećih osoba.

Zakon o pravu  na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanje, predstavljaju opterećenje za tijelo javne vlasti), ali, razumljivo, ne razrađuje dodatne kriterije koje tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir  kako bi se moglo ocijeniti  da je došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, ostavljajući rješavanje tog pitanja praksi i uspostavljanju pravnog standarda. Iz zakonskog određenja je jasno da je potrebno ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, ali je potrebno naglasiti da u slučaju moguće zloupotrebe prava svrha i subjektivni elementi imaju utjecaj na odlučivanje i ocjenu postojanja javnog interesa, jer se mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Tijelo javne vlasti, bez obzira što korisnik ne treba navesti svrhu traženja informacije, iz eventualne komunikacije s korisnikom i njegovim pojašnjenjima može razmatrati i vrijednost  zatraženih informacija za javni interes.  Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženje informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest tih zahtjeva.

Načini  na koje se može zlorabiti pravo na pristup informacijama mnogobrojni su i različiti. Zakon o pravu na pristup informacijama određuje okolnosti koje  tijelo javne vlasti može primijeniti kod odbijanja zahtjeva za pristup informacijama, koje se pored ostalog mogu odnositi na podnošenje velikog broja zahtjeva za pristup informacijama. Sama činjenica da se jednim zahtjevom traži više informacije ne mora nužno i automatski značiti da je došlo do zlouporabe prava. Zakonom o pravu na pristup informacijama predviđeno je kao procesno rješenje mogućnost produživanja roka za rješavanje zahtjeva za pristup informacijama, ako korisnik jednim zahtjevom traži više informacija, tako da svaki takav zahtjev kojim se traži više informacija ne može se ocijeniti kao zlouporaba.

Prvi korak u ocjeni je li došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama predstavlja načelo međusobne suradnje i pomoći, što kod zlouporabe znači da se treba cijeniti ponašanje tijela javne vlasti od kojeg su zatražene informacije i  korisnika prava na pristup informacijama. 

Tijela javne vlasti su obvezna prilikom primjene Zakona o pravu na pristup informacijama rješavati zahtjeve za pristup informacijama te proaktivno objavljivati  informacije. Provjeru stupnja usklađenosti s Zakonom o pravu na pristup informacijama, svako tijelo javne vlasti može učiniti postupkom samoprocjene i to na način da koristi Upitnik o usklađenosti postupanja tijela javne vlasti u skladu sa Zakonom o pravu na pristup informacijama  koji je izradio Povjerenik za informiranje. Navedeni Upitnik služi kao sredstvo za samoprocjenu u svrhu upravljanja kvalitetom u području osiguravanja transparentnosti i otvorenosti, a Povjereniku za informiranje u svrhu inspekcijskog postupka. Iz dobivenih podataka se može zaključiti o tome koliko je tijelo javne vlasti zaprimilo zahtjeva za pristup informacijama i koliko je od toga broja zahtjeva, podnio pojedini korisnik i postoji li povezanost između korisnika primjerice putem rodbinske povezanosti, povezanost fizičke osobe i pravne osobe putem ovlaštenih osoba za zastupanje i sl. Zatim je potrebno utvrditi  rješava li  tijelo javne vlasti zahtjeve korisnika u zakonskim rokovima i koliki je udio zahtjeva koji su riješeni izvan roka i da li se zahtjevi eventualno ne rješavaju u zakonskim rokovima samo u slučaju određenog korisnika ili postoje eventualno opravdani razlozi za nerješavanje pojedinačnog zahtjeva. Osim toga je važno razmotriti koliki je postotak žalbi koje je Povjerenik  za informiranje usvajao, koliko je žalbi zbog tzv. šutnje uprave bilo osnovao te je li tijelo javne vlasti postupalo po odlukama Povjerenika za informiranje, Visokog upravnog suda Republike Hrvatske ili nadležnog prekršajnog suda. 

Osim rješavanja zahtjeva za pristup informacija, za ocjenu postupanja tijela javne vlasti potrebno je uzeti u obzir i obvezu tijela javne vlasti da obavljaju informacije na internetskoj stranici. Ukoliko tijelo javne vlasti ne objavljuje informacije samim time stvara se  okolnost da korisnici u potrazi za određenim informacijama nemaju drugog načina nego podnijeti zahtjev za pristup informacijama. 

Prilikom utvrđivanja moguće zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je razmotriti na koji način je tijelo javne vlasti organiziralo rad službenika za informiranje odnosno je li službeniku za informiranje  glavna ili osnovna radna obveza primjena  Zakona o pravu na pristup informacija ili ima i druge radne obveze. Također je potrebno razmotriti ukupan broj  osoba koje tijelo javne vlasti zapošljava kako bi se mogla utvrditi da li obradom zahtjeva za pristup informacijama dolazi do  opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti jer se određeni broj službenika angažira na obradi zahtjeva za pristup informacijama (izrada preslika, pretvaranje informacija u neki drugi oblik i sl.).

Kod tijela javne vlasti zatim treba cijeniti i postupanje u pojedinim fazama rješavanja zahtjeva za pristup informacijama, kao što je nepotrebno produžavanje rokova za rješavanje zahtjeva, dostave nepotpunih informacija, nepotrebnom komunikacijom s korisnikom kojom se zahtjev ne rješava, a produžava se rješavanje zahtjeva.

Osim toga treba provjeriti stvara li tijelo javne vlasti  za korisnika nepotrebne administrativne prepreke prilikom rješavanja zahtjeva za  pristup informacijama, kao što je neuvažavanje zahtjeva koji su podneseni putem elektroničke pošte i sl., što u određenim slučajevima može izazvati protureakciju korisnika.

U odnosu na tijela javne vlasti potrebno je obuhvatiti i odnos službenika za informiranje i drugih  službenika u tijelu javne vlasti prema korisniku, primjena načela pomoći stranci iz Zakona o općem upravnom postupku, također primjena etičkih načela koje podrazumijeva profesionalno, nepristrano postupanje i primjena stručno znanje na način da građanima pomaže u ostvarivanju njihovih prava, postupajući u skladu s načelom ustavnosti, zakonitosti i zaštite javnog interesa.

Prilikom razmatranja sadržaja zloupotrebe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, moguće je razlaganje na subjektivni i objektivni element, te na cjelinu u kojoj su subjektivni i objektivni  elementi u međusobnom odnosu i tako kreiraju posebnu činjeničnu i pravnu situaciju.

U odnosu na pojedinog korisnika prava objektivni element zloupotrebe možemo prepoznati u članku 23. stavku 5. točki 5. Zakona o pravu na pristup informacijama u kojem stoji „…osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.“

Objektivni element zloupotrebe ukazuje na činjenicu da iako ponekad kod podnositelja zahtjeva ne mora postojati subjektivni element zloupotrebe, zloupotreba prava na pristup informacijama može biti ostvareno i prekomjernim podnošenjem zahtjeva, što dovodi do opterećivanja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te onemogućavanja tijela javne vlasti da obavlja svoju djelatnost, koja se u slučaju tijela javne vlasti obavlja u javnom interesu.

Iako Zakon o pravu na pristup informacijama ne određuje koliko zahtjeva može podnijeti pojedini korisnik, objektivni kriterij obuhvaća broj i opsežnost  zahtjeva tj.  voluminoznost zahtjeva, neodređenost zahtjeva, istovrsne i ponavljajuće zahtjeve, neozbiljne zahtjeve. Zakonom o pravu na pristup informacijama nije ograničen broj zahtjeva koje korisnik može podnijeti. Jedino ograničenje postoji u slučaju da korisnik traži istu informaciju, a nije protekao rok od 90 dana. Prilikom rješavanja velikog broja zahtjeva za pristup informacijama kojim se traže informacije obuhvaćene u razdoblju nekoliko godina, postoji mogućnost da prava stranaka u drugim postupcima kod tijela javne vlasti ne budu adekvatno zaštićena, te može doći i do zastoja u radu tijela javne vlasti i na taj način ograničavanja drugih korisnika zbog neobavljanja redovnog posla. To predstavlja prepreku učinkovitom radu tijela, ne samo u području pristupa informacijama, već u svim svojim područjima rada, dok je svrha Zakona o pravu na pristup informacijama putem ostvarivanja prava na pristup javnim informacijama upravo promicanje učinkovitosti u radu i racionalno funkcioniranje uprave.

Subjektivni element kod korisnika prava  možemo prepoznati u članku 23. stavku 5. točki 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, u kojem stoji kako „jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.“ Slijedom navedenog, prilikom utvrđivanja subjektivnog elementa zloupotrebe je potrebno utvrditi subjektivni odnos podnositelja zahtjeva prema cilju koji se postiže podnošenjem zahtjeva, odnosno ima li podnositelj zahtjeva namjeru zloupotrebljavanja prava koje dovodi do šikanoznog postupanja.

Subjektivni element zloupotrebe bi stoga mogao ući u moralnu kategoriju, koja stavlja u odnos podnositelja zahtjeva, tijelo javne vlasti i javni interes. Subjektivni kriteriji obuhvaćaju korištenje uvredljivog  jezika, osobne zamjerke prema tijelu javne vlasti ili pojedinih osoba u tijelu javne vlasti, upornost u podnošenju zahtjeva, neutemeljene optužbe, namjerno izazivanje smetnje i otežavanje rada tijela javne vlasti.

Spajanjem subjektivnog i objektivnog elementa zlouporabe prava rezultat bi se trebao iskazivati u prekoračivanju pravne i moralne granice primjene instituta prava na pristup informacijama, što rezultira u neproporcionalnom i neopravdanom opterećivanju rada i funkcioniranja tijela javne vlasti, bez ostvarivanja javnog interesa koji bi nadilazio moguće opterećenje.

Zahtjevi korisnika prava na pristup informacijama doprinose javnom interesu osobito u slučajevima kada se zahtjevima traže informacije o javnoj potrošnji, radu i odlukama koje donose tijela javne vlasti. Za razliku od takvih slučajeva, korisnici pojedinim zahtjevima mogu tražiti informacije  koje nisu nastale u vezi s djelokrugom ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti.

Uzimajući u obzir sve navedeno, Povjerenica za informiranje prihvaća stav prvostupanjskog tijela da su zahtjevi žalitelja, ……… i ……… međusobno funkcionalno povezani, a iz sljedećih razloga.

Međusobna povezanost između troje podnositelja može se utvrditi iz konstrukcije njihovih zahtjeva za pristup informacija, odnosno prema završnoj formulaciji kojom se traži da se tijelo javne vlasti „vrati u prošlost koliko je potrebno za pružanje informacija“, a kako je to detaljno obrazloženo na stranicama 2. i 3. obrazloženja prvostupanjskog rješenja.

Osim toga, povezanost svih troje podnositelja može se zaključiti iz činjenice što svi podnositelji traže identične informacije, odnosno ugovore u kojima se kao odgovorna osoba spominje ……… (zahtjev ……… od 22. prosinca 2016. godine, naveden u Upisniku za 2016. godinu pod rednim brojem 19, zahtjev ……… od 27. prosinca 2016. godine, naveden u Upisniku pod rednim brojevima 15, odnosno 15A, te prva točka zahtjeva za pristup informacijama žalitelja koji je predmet ovog postupka), a što je detaljno obrazloženo na stranicama 5., 6. i 7. obrazloženja prvostupanjskog rješenja.

Uvidom u Upisnike o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija prvostupanjskog tijela iz 2016. i 2017. godine utvrđeno je da je žalitelj, osim zahtjeva koji je predmet ovog postupka, podnio još jedan zahtjev za pristup informacijama, koji je naveden u Upisniku iz 2016. godine pod rednim brojem 7.

Što se tiče međusobne povezanosti žalitelja i ………, ukazuje se na zahtjev ……… od 12. prosinca 2016. godine, naveden u Upisniku pod brojem 11, a kojim je tražila sljedeće informacije: sve ugovore o prodaji (i/ili račune), potrebnim licencama i održavanju za aplikaciju COP (Centralni obračun plaća) u Bolnici; sve ugovore o prodaji (i/ili račune), potrebnim licencama i održavanju za aplikaciju Gotovinska blagajna u Bolnici;  sve ugovore o prodaji opreme (i/ili račune), ugradnji, održavanju i administriranju svih bežičnih mreža koje su ugrađivane u Bolnici; sve ugovore o prodaji (i/ili račune), ugradnji, održavanju i administriranju kompletne informatičke mrežne opreme uključujući sve nabavljene vatrozidove, usmjerivače, preklopnike i ostale uređaje koji su potrebni za optičku i UTP informatičku mrežu Bolnice,  sve ugovore o prodaji (i/ili račune), potrebnim licencama, ugradnji i održavanju za kompletan sustav video nadzora Bolnice i aplikaciju za Izdavanje i kontrolu parkirališnih karata Bolnice; sve ugovore (i/ili račune) o pružanju usluga Bolnici o pristupanju internetu svih teleoperatera koji su angažirani za potrebe Bolnice; sve ugovore (i/ili račune) o pružanju web hosting usluga Bolnici i svih web hosting dobavljača koji su angažirani za potrebe Bolnice.

Uspoređujući sadržaj navedenog zahtjeva sa točkama 2. i 3. zahtjeva žalitelja može se utvrditi da su isti u bitnom identični, s obzirom na sadržaj informacija koje se traže navedenim zahtjevima.

Naime, o predmetnom zahtjevu žaliteljice doneseno je rješenje Povjerenice za informiranje, KLASA: UP/II-008-07/17-01/53, URBROJ: 401-01/05-17-2 od 22. kolovoza 2017. godine kojim rješenjem je odbijena žalba žaliteljice ……… te je potvrđeno rješenje prvostupanjskog tijela, Broj: 05-82/11-2016 od 10. siječnja 2017. godine kojim je odbijen zahtjev žaliteljice temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno zbog zlouporabe prava na pristup informacijama.

Povodom tužbe ……… protiv navedenog rješenja Povjerenice, Visoki upravni sud je presudom broj: UsII-255/17 od 22. studenog 2017. godine odbio tužbu te potvrdio gore navedeno rješenje tuženika, utvrdivši da je u konkretnom slučaju došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama.

Dakle, pravomoćnom odlukom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske utvrđeno je da je traženje samo dijela informacija koje su predmet ovog postupka (točke 2 i 3. zahtjeva žalitelja) predstavlja prekomjerno opterećivanje rada tijela javne vlasti, što znači da se i zahtjev žalitelja u ovom postupku također predstavlja zloupotrebu prava na pristup informacija, jer isti traži još i informacije navedene u točki 1. zahtjeva za pristup informacijama.

Ako se uzme u obzir da dokumentacija u kojoj se nalaze zatražene informacije sadrži i zaštićene osobne podatke koje bi trebalo prekriti dolazi se do zaključka kako bi omogućavanje pristupa zatraženim informacijama dovelo do prekomjernog opterećivanja rada tijela javne vlasti, jer bi bilo potrebno kopirati svaki dokument iz 9 registratora i na njima zacrnjivati zaštićene osobne podatke.

Osim toga, potrebno je uzeti u obzir činjenicu da Bolnica sukladno članku 12. Statuta Bolnice obavlja sljedeće djelatnosti: 1. medicinsku rehabilitaciju i liječenje neuroloških, kardiovaskularnih, ortopedsko-traumatiziranih, reumatskih i internističkih bolesnika odrasle i dječje dobi, 2. pruža polikliničko-specijalističke usluge iz djelatnosti Bolnice, 3. opskrbljuje Bolnicu lijekovima putem bolničke ljekarne, 4. vrši prijevoz bolesnika, 5. obavlja hotelsko-smještajnu i ugostiteljsku djelatnost sa uslugama zdravstvenog turizma, 6. obavlja opskrbu potrošača vodom iz termalnog vodovoda, 7.obavlja poslove socijalne skrbi za djecu s teškoćama u razvoju izvan vlastite obitelji upućenu na medicinsku rehabilitaciju i specijalno školovanje, koja skrb se ostvaruje kao stalni smještaj i boravak, odnosno cjelodnevni ili poludnevni boravak, 8.obavlja socijalne usluge rane intervencije i savjetovanja i pomaganja.

Iz navedenih odredbi je vidljivo da Bolnica obavlja niz zdravstvenih poslova i poslova socijalne skrbi koji su vezani za ostvarivanje prava pacijenata, stoga opterećivanje u radu može dovesti do realnih i štetnih posljedica za korisnike. 

Uzimajući u obzir navedeno, osnovano se u prvostupanjskom rješenju navodi da radi udovoljavanja zahtjevu žalitelja, ostali službenici ne bi mogli uredno i na vrijeme obavljati svoje poslove, te da je na snazi Odluka o zabrani novog zapošljavanja službenika i namještenika.

Da se radi o zlouporabi prava na pristup informacija, govori i činjenica da žalitelj u zahtjevu za pristup informacijama traži da se „prvostupanjsko tijelo vrati u prošlost koliko god je za pružanje informacije potrebno“, dakle zahtjev je vremenski neograničen, a iz čega bi se dalo zaključiti da žalitelj ne postupa s ciljem pribavljanja informacija od javnog značaja, te traži veći broj informacija, a što svakako nije u skladu s načelom međusobnog poštovanja i suradnje iz članka 9a Zakona o pravu na pristup informacijama, kako to pravilno zaključuje prvostupanjsko tijelo.

Također se ističe da žalitelj svjesno traži informacije o raspolaganju javnim sredstvima koje su sukladno članku 16. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama dostupne javnosti bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, međutim u konkretnom slučaju Povjerenica za informiranje smatra da preteže interes zaštite javnopravnog tijela, odnosno njegova redovitog funkcioniranja, posebno imajući u vidu da prvostupanjsko tijelo obavlja zdravstvenu djelatnost, u odnosu na pravo javnosti da joj se omogući uvid u informacije o raspolaganju javnim sredstvima.

Kad bi se prihvatio stav žalitelja, navedeno bi značilo da bi prvostupanjska tijela morala bez iznimke žaliteljima dostavljati informacije o raspolaganju javnim sredstvima, bez obzira na njihov opseg i bez vremenskog ograničenja, na koji način bi se Zakon o pravu na pristup informacijama pretvorio u „sredstvo obračuna“ stranaka koje su nezadovoljen određenim postupanjem tijela javne vlasti, posebno imajući u vidu činjenicu da je žalitelj bivši zaposlenik prvostupanjskog tijela, koji u žalbi ističe paušalne navode o nezakonitim radnjama u prvostupanjskom tijelu.

Žaliteljevo korištenje instituta prava na pristup informacijama kolidira sa javnim interesom zbog kojega navedeni institut postoji, ali ujedno predstavlja i obezvrjeđivane njegova cilja i svrhe. Svako daljnje omogućavanje žalitelju da zlouporabljuje odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama ima za posljedicu neopravdano opterećivanje rada i funkcioniranja tijela javne vlasti, predstavlja prepreku učinkovitom radu tijela te je u suprotnosti s načelima pravičnosti i pravne sigurnosti.

Slijedom navedenog, ne mogu se prihvatiti navodi žalbe da prvostupanjsko rješenje sadrži “neistinita i nebulozna” obrazloženja, već upravo suprotno, u istom su detaljno obrazloženi razlozi za primjenu odredbe članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, uz napomenu da bi zloupotreba prava postojala i bez obzira na funkcionalnu povezanost s drugim osobama, s obzirom na opseg informacija koje su predmet postupka.

Povjerenica za informiranje je u ovom slučaju dužna zaštiti dostojanstvo i normalno funkcioniranje tijela javne vlasti, ali i sam pravni poredak, te je utvrdila kako je osporeno rješenje pravilno i na zakonu osnovano, pa je na temelju članka 116. stavka 1. točke 1. Zakona o općem upravnom postupku odlučeno kao u izreci.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENICA ZA INFORMIRANJE

dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.