KLASA: UP/II-008-07/17-01/817
URBROJ: 401-01/03-17-04
Zagreb, 22. prosinca 2017.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15), povodom žalbe ……… iz Zagreba, ………, izjavljene protiv rješenja Općinskog državnog odvjetništva u Splitu Broj: PPI-DO-18/2017 od 15. rujna 2017. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Općinskog državnog odvjetništva u Splitu Broj: PPI-DO-18/2017 od 15. rujna 2017. godine.
2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ……… (u daljnjem tekstu: žalitelj) kojim je zatražio mjesečno izvješće za siječanj 2015. godine koje je tijelo javne vlasti dostavilo višem državnom odvjetništvu, temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da rješenje pobija radi bitne povrede upravnog postupka te pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. Navodi da u nejasno i paušalno obrazloženju pobijanog rješenja tijelo javne vlasti na istaknutu zlouporabu prava na pristup informacijama radi čega na temelju članka 23. stavka 5. točke 5. ZPPI jer ne postoji niti subjektivni i objektivni element čime je počinjena bitna povreda upravnog postupka iz članka 98. stavka 5. ZUPa te je pogrešno primijenjeno materijalno pravo, a činjenično stanje je pogrešno utvrđeno. Navodi da što se tiče zahtjeva u kojem se traže podaci o mjesečnim izvješćima tijela javne vlasti odnosno godišnjim popisnim listovima te ožaljenih rješenja tijela javne vlasti koji navodno predstavljaju klasificiran podatak, čini se prima facem da tijelo javne vlasti nije poštovalo postupovne odredbe ZPPI radi čega je počinjena bitna povreda upravnog postupka. Navodi da je nejasno u kakvoj je vezi s postavljenim zahtjevom navod iz obrazloženja osporenog rješenja da je zahtjeve podnosio drugim državnim odvjetništvima, čime je počinjena bitna povreda upravnog postupka. Predlaže da se žalba uvaži, ukine pobijano rješenje i vrati na ponovni postupak tijelu javne vlasti, podredno da se preinači te dopusti pristup traženoj informaciji.
Žalba je osnovana.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.
Uvidom u spise predmeta utvrđeno je da je žalitelj dana 31. kolovoza 2017. godine podnio zahtjev za pristup informacijama Općinskom državnom odvjetništvu u Splitu, kao tijelu javne vlasti, kojim je zatražio sljedeće informacije: presliku ili skenirano mjesečno izvješće za siječanj 2015. godine koje je tijelo javne vlasti dostavilo višem državnom odvjetništvu. U zahtjevu se navodi da općinsko državno odvjetništvo podnosi županijskom državnom odvjetništvu izvješće o cjelokupnom radu državnog odvjetništva za svaki mjesec. Izvješće sadrži podatke o dovršenim postupcima, postupcima koji su u tijeku te državnoodvjetničkim radnjama koje su poduzete, kao i podatke o neriješenim predmetima (članak 199. stavak 1. Poslovnika državnog odvjetništva Narodne novine 5/14 i 123/15).
Postupajući po navedenom zahtjevu za pristup informacijama, Općinsko državno odvjetništvo u Splitu donijelo je rješenje Broj: PPI-DO-18/2017 od 15. rujna 2017. godine kojim je odbijen zahtjev za pristup informacijama ……… od dana 31. kolovoza 2017. godine, temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama. U obrazloženju osporenog rješenja navodi se da je to državno odvjetništvo tijekom 2017. godine zaprimilo sedam zahtjeva za pristup informacijama podnositelja ……… Navodi se što je u svakom zahtjevu žalitelj tražio te kako je tijelo javne vlasti odlučilo o tim zahtjevima. Navodi se da je podnositelj uputio zahtjeve drugim državnim odvjetništvima. Navodi se da učestalim zahtjevima, kako onima upućenim tom državnom odvjetništvu, tako i zahtjevima upućenim ostalim državnim odvjetništvima, kojima se traži dostava istovrsnih informacija i velik broj informacija nedvojbeno dolazi do opterećivanja rada i redovnog funkcioniranja tog državnog odvjetništva, kao i ostalih državnih odvjetništava.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Iz pobijanog rješenja Općinskog državnog odvjetništva u Splitu proizlazi da je razlog odbijanja žaliteljeva zahtjeva zlouporaba prava na pristup informacijama. Kod utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti, a relevantno je i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje kojim je propisano da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe. Dakle, tijela javne vlasti i korisnici prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trebaju međusobno surađivati.
Povjerenica za informiranje u žalbenom postupku zatražila je od Općinskog državnog odvjetništva u Splitu da joj kao dio spisa predmeta dostavi sve zahtjeve žalitelja zaprimljene u 2016. i u 2017. godini, presliku Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2016. godinu i Upisnika za zahtjeve koji su podneseni u 2017. godini te da popuni i dostavi upitnik objavljen na linku http://www.pristupinfo.hr/procjena-i-samoprocjena-uskladenosti-sa-zakonom-o-pravu-na-pristup-informacijama/. Kao dio spisa predmeta Općinskog državnog odvjetništva u Splitu dostavilo je Povjerenici za informiranje Upisnik o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija (dalje u tekstu: Upisnik) za 2017. godinu, s time da su kopirane samo stranice Upisnika gdje je žalitelj podnositelj zahtjeva, preslike svih zahtjeva žalitelja tijekom 2017. godine te Upitnik o usklađenosti postupanja tijela javne vlasti sa Zakonom o pravu na pristup informacijama. U Upisniku za 2017. godinu žaliteljev zahtjev od 31. kolovoza 2017. godine nalazi se pod rednim brojem 18., te je u Upisniku ukupno sedam zahtjeva žalitelja (zaključno sa zahtjevom od 31. kolovoza 2017. godine). Analizom podataka iz Upitnika o usklađenosti postupanja tijela javne vlasti sa Zakonom o pravu na pristup informacijama proizlazi da je u razdoblju od 1. siječnja do 20. listopada 2017. godine Općinsko državno odvjetništvo u Splitu zaprimilo ukupno 21 zahtjev za pristup informacijama.
Povjerenica za informiranje je u drugostupanjskom postupku razmotrila navode iz osporenog rješenja, predmetnu žalbu i postojeću dokumentaciju u spisu predmeta, te je utvrdila da osporeno rješenje treba poništiti, jer nije utvrđena zlouporaba prava na pristup informacijama.
Prilikom ocjene je li u određenom slučaju došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, prvo u obzir treba uzeti načelo međusobne suradnje i pomoći propisano u članku 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama, što kod zlouporabe znači da se treba cijeniti ponašanje tijela javne vlasti od kojeg su zatražene informacije i korisnika prava na pristup informacijama. Zakon o pravu na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanje predstavljaju opterećenje za tijelo javne vlasti), ali, razumljivo, ne razrađuje dodatne kriterije koje tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir kako bi se moglo ocijeniti da je došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, ostavljajući rješavanje tog pitanja praksi i uspostavljanju pravnog standarda. Iz zakonskog određenja je jasno da je potrebno ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, ali je potrebno naglasiti da u slučaju moguće zlouporabe prava svrha i subjektivni elementi imaju utjecaj na odlučivanje i ocjenu postojanja javnog interesa, jer se mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Tijelo javne vlasti, bez obzira što korisnik ne treba navesti svrhu traženja informacije, iz eventualne komunikacije s korisnikom i njegovim pojašnjenjima može razmatrati i vrijednost zatraženih informacija za javni interes. Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženja informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest podnositeljevih zahtjeva jer je iz podnositeljevih postupanja po prethodnim zahtjevima ponekad je moguće uočiti određeni model ponašanja podnositelja.
Prema ocjeni Povjerenice za informiranje procjenom svih činjenica i okolnosti, a osobito uzevši u obzir ukupan broj zahtjeva koje je Općinsko državno odvjetništvo u Splitu zaprimilo u 2017. godini zaključno s 31. kolovoza 2017. godine, ukupan broj žaliteljevih zahtjeva zaprimljenih u navedenom tijelu javne vlasti u istoj godini zaključno s 31. kolovoza 2017. godine te informacije koje je žalitelj u istima zatražio, u žalbenom postupku nije utvrđena zlouporaba prava na pristup informacijama od strane žalitelja u smislu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama. Općinsko državno odvjetništvo u Splitu je prilikom rješavanja predmetnog zahtjeva pogrešno i nepotpuno utvrdilo činjenično stanje te na tako utvrđeno činjenično stanje pogrešno primijenilo odredbu materijalnog prava.
Povjerenica za informiranje smatra kako se tijelo javne vlasti neosnovano poziva u obrazloženju osporenog rješenja na zlouporabu prava na pristup informacijama žalitelja s obzirom da podnosi sadržajno iste zahtjeve za pristup informacijama svim općinskim i županijskom državnim odvjetništvima u Republici Hrvatskoj, s obzirom da se ne radi o jedinstvenom tijelu javne vlasti, već da se državnoodvjetnička organizacija sastoji od Državnog odvjetništva Republike Hrvatske, 15 županijskih državnih odvjetništva, 22 općinska državna odvjetništva i Ureda za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta, neovisno što Državno odvjetništvo Republike Hrvatske vodi nadzor nad radom cjelokupne državnoodvjetničke organizacije.
Prije donošenja rješenja nadležno tijelo mora utvrditi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak. Prema ocjeni Povjerenice za informiranje u ovom slučaju činjenično stanje nije u potpunosti, a niti pravilno utvrđeno jer činjenice koje se nalaze u spisima ovog predmeta nisu argumentirane odnosno potkrijepljene odgovarajućim dokazima.
U slučaju kada tijelo javne vlasti posjeduje traženu informaciju iz zahtjeva te ograničava pristup istoj, dužno je prije donošenja odluke kod pojedinih ograničenja iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama provesti test razmjernosti i javnog interesa sukladno članku 16. istog Zakona, a u slučaju ako se radi o informaciji klasificiranoj stupnjem tajnosti dužno je zatražiti mišljenje Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost. Navedeni test podrazumijeva da tijelo javne vlasti, kada rješava konkretni zahtjev za pristup informacijama koje su iz kategorije izuzetaka iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, mora procijeniti hoće li omogućavanje tih informacija biti u interesu javnosti i hoće li od njihovog omogućavanja biti više koristi nego štete po zaštićene interese iz navedenog članka. Kada se nakon provedbe testa razmjernosti i javnog interesa utvrdi da preteže zaštita nekog od interesa iz članka 15. stavka 2., 3. i 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, tijelo javne vlasti je u obvezi donijeti obrazloženo rješenje o odbijanju zahtjeva, na koje bi korisnik imao pravo žalbe. Obveza donošenja rješenja postoji i u slučaju kada se korisniku omogućava djelomičan pristup informacijama (omogućavanje pristupa uz zaštitu određenih dijelova), a sukladno članku 23. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama. U slučaju kada tijelo javne vlasti utvrdi da nije u posjedu u zahtjevu tražene informacije u obvezi je postupiti sukladno odredbi članka 23. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbaciti zahtjev ako ne posjeduje informaciju te nema saznanja gdje se informacija nalazi.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku, riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti ih odgovarajućim dokazima te utvrditi mogu li se preslike zatraženih informacija ili određenih dijelova zatraženih informacija temeljem odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama dostaviti žalitelju i na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja, nakon primitka rješenja u zakonskom roku riješiti ovu upravnu stvar.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.