KLASA: UP/II-008-07/17-01/1013
URBROJ: 401-01/06-17-2
Zagreb, 20. prosinca 2017.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe ……… iz Zagreba, ………, izjavljene protiv rješenja Općinskog državnog odvjetništva u Splitu Broj: PPI-DO-20/2017 od 5. listopada 2017. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Općinskog državnog odvjetništva u Splitu Broj: PPI-DO-20/2017 od 5. listopada 2017. godine.
2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ……… (u daljnjem tekstu: žalitelj) kojim je zatražio sljedeće informacije: 1. Koristi li Tijelo javne vlasti CTS u kaznenom odjelu i od kada, 2. Ako Tijelo javne vlasti ne koristi CTS, koji je razlog tome ili ima li u planu uvođenje i slično. Ako tijelo javne vlasti koristi CTS u kaznenom odjelu: 3. Koliko državno odvjetničkih dužnosnika te savjetnika koristi CTS, 4. Da li svi ili koliko državno odvjetničkih dužnosnika te savjetnika u kaznenom odjelu raspolažu li primjerkom posebnih uputa za unos podataka za kaznene odjele u CTS, 5. Ima li sadašnji službenik za informiranje pristup CTS u kaznenom odjelu, ako da u kojim funkcijama, 6. Ispis šifrarnika za „vrste podneska“ (24. Administriranje podataka – Unos, ažuriranje i održavanje šifrarnika) i 7. Ispis šifrarnika za Unos dolaznih pismena, temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložilo žalbu u kojoj u bitnome navodi da rješenje pobija radi bitne povrede upravnog postupka te pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. Navodi da u nejasno i paušalno obrazloženje pobijanog rješenja tijelo javne vlasti na istaknutu zlouporabu prava na pristup informacijama radi čega na temelju članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer ne postoji niti subjektivni i objektivni element čime je počinjena bitna povreda upravnog postupka iz članka 98. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku te pogrešno primijenjeno materijalno pravo, a činjenično stanje je pogrešno utvrđeno. Navodi kako je pogrešno primijenjeno materijalno pravo osobito članak 21. stavak 1. Zakona o pravu na pristup informacijama jer se u obrazloženju navodi da podatak iz CTS sustava pod točkama 6. i 7. Može se tražiti od službenika – tzv. Administratora sustava jer da jedini oni njima raspolažu, međutim prema saznanjima žalitelja postoje službenika tzv. Administratori odvjetništva o čemu nema nikakvih obrazloženja. Navodi kako objašnjenje rješenja tijela javne vlasti da šifrarnik nije dokument za javnost niti je takva količina podataka iz upisnika javna bez obrazloženja koji se materijalni propis pri tome primjenjuje pa je počinjena bitna povreda upravnog postupka. Predlaže da se žalba uvaži, ukine pobijano rješenje i vrati na ponovni postupak tijelu javne vlasti.
Žalba je osnovana.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.
Uvidom u spise predmeta utvrđeno je da je žalitelj dana 20. rujna 2017. godine Općinskom državnom odvjetništvu u Splitu, kao tijelu javne vlasti, podnio zahtjev za pristup informacijama, kojim je zatražio sljedeće informacije: 1. Koristi li Tijelo javne vlasti CTS u kaznenom odjelu i od kada, 2. Ako Tijelo javne vlasti ne koristi CTS, koji je razlog tome ili ima li u planu uvođenje i slično. Ako tijelo javne vlasti koristi CTS u kaznenom odjelu: 3. Koliko državno odvjetničkih dužnosnika te savjetnika koristi CTS, 4. Da li svi ili koliko državno odvjetničkih dužnosnika te savjetnika u kaznenom odjelu raspolažu li primjerkom posebnih uputa za unos podataka za kaznene odjele u CTS, 5. Ima li sadašnji službenik za informiranje pristup CTS u kaznenom odjelu, ako da u kojim funkcijama, 6. Ispis šifrarnika za „vrste podneska“ (24. Administriranje podataka – Unos, ažuriranje i održavanje šifrarnika) i 7. Ispis šifrarnika za Unos dolaznih pismena. U zahtjevu se navodi da se Upisnici vode u posebnim knjigama ili u CTS-u (Sustav za praćenje predmeta) te da se upis u CTS vrši na način naveden u posebnim uputama za unos podataka za kaznene i građansko-upravne odjele (članak 229. stavak 1. Poslovnika državnog odvjetništva Narodne novine 5/14 i 123/15). Također je utvrđeno da je postupajući po navedenom zahtjevu za pristup informacijama, Općinsko državno odvjetništvo u Splitu donijelo rješenje Broj: PPI-DO-20/2017 od 5. listopada 2017. godine kojim je odbijen žaliteljev zahtjev temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama. U obrazloženju osporenog rješenja navodi se da je tom državnom odvjetništvu tijekom 2017. godine podnositelj podnio ukupno 8 zahtjeva za pristup informacijama te je navedeno što je u svakom od tih zahtjeva traženo i kako je tijelo javne vlasti odlučilo po svakom od tih zahtjeva. Nadalje, navodi se da je navedenom državnom odvjetništvu dostavljen podatak o tome da je žalitelj prema 39 državnih odvjetništava u Republici Hrvatskoj iz čega slijedi zaključak da ovakvim postupanjem očito zloupotrebljava to pravo uslijed čega dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Iz osporenog rješenja Općinskog državnog odvjetništva u Splitu proizlazi da je razlog odbijanja žaliteljeva zahtjeva zlouporaba prava na pristup informacijama. Kod utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti, a relevantno je i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje kojim je propisano da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe. Dakle, tijela javne vlasti i korisnici prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trebaju međusobno surađivati.
Povjerenica za informiranje je u žalbenom postupku zatražila od Općinskog državnog odvjetništva u Splitu da joj kao dio spisa predmeta dostavi sve zahtjeve žalitelja zaprimljene u 2016. i u 2017. godini, presliku Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2016. godinu i Upisnika za zahtjeve koji su podneseni u 2017. godini, te da popuni i dostavi upitnik objavljen na poveznici http://www.pristupinfo.hr/procjena-i-samoprocjena-uskladenosti-sa-zakonom-o-pravu-na-pristup-informacijama/. Kao dio spisa predmeta Općinsko državno odvjetništvo u Splitu dostavilo je Povjerenici za informiranje: Ispunjeni Upitnik o usklađenosti postupanja tijela javne vlasti sa Zakonom o pravu na pristup informacijama na dan 20. listopada 2017. godine, dio Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija (dalje u tekstu: Upisnik) za 2017. godinu koji se odnosi na zahtjeve žalitelja te preslike svih 8 zahtjeva žalitelja iz 2017. godine. Uvidom u podatke iz Upitnika o usklađenosti postupanja tijela javne vlasti sa Zakonom o pravu na pristup informacijama utvrđeno je da je u 2017. godini do trenutka ispunjavanja istog bilo ukupno 21 zahtjev za pristup informacijama. Dakle, od ukupno zaprimljenog 21 zahtjeva, 8 je zahtjeva žalitelja, od kojeg broja je svih 8 zahtjeva tijelo javne vlasti odbilo.
Povjerenica za informiranje je u drugostupanjskom postupku razmotrila navode iz osporenog rješenja, predmetnu žalbu i postojeću dokumentaciju u spisu predmeta, te je utvrdila da osporeno rješenje treba poništiti, jer nije utvrđena zlouporaba prava na pristup informacijama.
Prilikom ocjene je li u određenom slučaju došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, prvo u obzir treba uzeti načelo međusobne suradnje i pomoći propisano u članku 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama, što kod zlouporabe znači da se treba cijeniti ponašanje tijela javne vlasti od kojeg su zatražene informacije i korisnika prava na pristup informacijama. Zakon o pravu na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanje predstavljaju opterećenje za tijelo javne vlasti), ali, razumljivo, ne razrađuje dodatne kriterije koje tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir kako bi se moglo ocijeniti da je došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, ostavljajući rješavanje tog pitanja praksi i uspostavljanju pravnog standarda. Iz zakonskog određenja je jasno da je potrebno ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, ali je potrebno naglasiti da u slučaju moguće zlouporabe prava svrha i subjektivni elementi imaju utjecaj na odlučivanje i ocjenu postojanja javnog interesa, jer se mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Tijelo javne vlasti, bez obzira što korisnik ne treba navesti svrhu traženja informacije, iz eventualne komunikacije s korisnikom i njegovim pojašnjenjima može razmatrati i vrijednost zatraženih informacija za javni interes. Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženja informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest podnositeljevih zahtjeva jer je iz podnositeljevih postupanja po prethodnim zahtjevima ponekad je moguće uočiti određeni model ponašanja podnositelja.
Prema ocjeni Povjerenice za informiranje procjenom svih činjenica i okolnosti, a osobito uzevši u obzir ukupan broj zahtjeva koje je Općinsko državno odvjetništvo u Splitu zaprimilo u 2017. godini zaključno s 20. rujna 2017. godine, ukupan broj žaliteljevih zahtjeva zaprimljenih u navedenom tijelu javne vlasti u istoj godini zaključno s 20. rujna 2017. godine te informacije koje je žalitelj u istima zatražio, u žalbenom postupku nije utvrđena zlouporaba prava na pristup informacijama od strane žalitelja u smislu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama. Općinsko državno odvjetništvo u Splitu je prilikom rješavanja predmetnog zahtjeva pogrešno i nepotpuno utvrdilo činjenično stanje te na tako utvrđeno činjenično stanje pogrešno primijenilo odredbu materijalnog prava.
Povjerenica za informiranje smatra kako se tijelo javne vlasti neosnovano poziva u obrazloženju osporenog rješenja na zlouporabu prava na pristup informacijama žalitelja s obzirom da podnosi sadržajno iste zahtjeve za pristup informacijama svim općinskim i županijskom državnim odvjetništvima u Republici Hrvatskoj, kao i Državnom odvjetništvu Republike Hrvatske te Uredu za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta, s obzirom da se ne radi o jedinstvenom tijelu javne vlasti, već da se državnoodvjetnička organizacija sastoji od Državnog odvjetništva Republike Hrvatske, 15 županijskih državnih odvjetništva, 22 općinska državna odvjetništva i Ureda za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta, neovisno što Državno odvjetništvo Republike Hrvatske vodi nadzor nad radom cjelokupne državnoodvjetničke organizacije.
Prije donošenja rješenja nadležno tijelo mora utvrditi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak. Prema ocjeni Povjerenice za informiranje u ovom slučaju činjenično stanje nije u potpunosti, a niti pravilno utvrđeno jer činjenice koje se nalaze u spisima ovog predmeta nisu argumentirane odnosno potkrijepljene odgovarajućim dokazima.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku, riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti ih odgovarajućim dokazima i na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja, nakon primitka rješenja u zakonskom roku riješiti ovu upravnu stvar.
Prilikom rješavanja zahtjeva tijelo javne vlasti treba utvrditi posjeduje li kao izrađenu informaciju koju je žalitelj zatražio zahtjevom, s obzirom da pravo na pristup informacijama pretpostavlja pristup već gotovoj i postojećoj informaciji i ne predstavlja dužnost tijela javne vlasti da ulaže dodatni trud, povezivanje, tumačenje, odnosno stvaranje informacije.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.