KLASA: UP/II-008-07/17-01/1012
URBROJ: 401-01/11-17-6
Zagreb, 21. prosinca 2017.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15), povodom žalbe ……… iz Zagreba, ………, izjavljene protiv rješenja Općinskog državnog odvjetništva u Sisku Broj: PPI-DO-14/2017 od 2. listopada 2017. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Općinskog državnog odvjetništva u Sisku Broj: PPI-DO-14/2017 od 2. listopada 2017. godine.
2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ……… (u daljnjem tekstu: žalitelj) kojim je zatražio sljedeće informacije: 1. Koristi li Tijelo javne vlasti CTS u kaznenom odjelu i od kada, 2. Ako Tijelo javne vlasti ne koristi CTS, koji je razlog tome ili ima li u planu uvođenje i slično. Ako tijelo javne vlasti koristi CTS u kaznenom odjelu: 3. Koliko državno odvjetničkih dužnosnika te savjetnika koristi CTS, 4. Da li svi ili koliko državno odvjetničkih dužnosnika te savjetnika u kaznenom odjelu raspolažu li primjerkom posebnih uputa za unos podataka za kaznene odjele u CTS, 5. Ima li sadašnji službenik za informiranje pristup CTS u kaznenom odjelu, ako da u kojim funkcijama, 6. Ispis šifrarnika za „vrste podneska“ (24. Administriranje podataka – Unos, ažuriranje i održavanje šifrarnika) i 7. Ispis šifrarnika za Unos dolaznih pismena, temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložilo žalbu u kojoj u bitnome navodi da rješenje pobija radi bitne povrede upravnog postupka te pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. Navodi da u nejasno i paušalno obrazloženje pobijanog rješenja tijelo javne vlasti na istaknutu zlouporabu prava na pristup informacijama radi čega na temelju članka 23. stavka 5. točke 5. ZPPI jer ne postoji niti subjektivni i objektivni element čime je počinjena bitna povreda upravnog postupka iz članka 98. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku te pogrešno primijenjeno materijalno pravo, a činjenično stanje je pogrešno utvrđeno. Nadalje, navodi da je se u obrazloženju rješenja navodi da je tijekom 2017. godine podnio sedam zahtjeva za pristup informacijama u razmaku od 15 do 45 dana i kojima je tražio točno određene informacije, a da je tijelo javne vlasti njegove zahtjeve djelomično ili u cijelosti odbilo. Također, navodi da prema njegovim saznanjima Informacijski sustav za praćenje predmeta (CTS) u sebi sadrži 21 podatkovnu cjelinu za kaznene predmete, a kroz modul 24. Administriranje podataka – u šifrarniku za „vrste podnesaka“ definiraju se kao posebni ulazi dokumenti, a kroz modul 27. Izvješća – statistička, omogućava se sumarni pregled podataka o radu državnog odvjetništva ili određenog rješavatelja u odabranom periodu, filtriranje i sortiranje podataka u izvještajima po raznim kriterijima, ovisno o vrsti izvještaja, izvoz podataka u Excel, .pdf, .html i mogućnost postavljanja ad-hoc upita kroz posebno sučelje izvještajnog sustava. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.
Uvidom u spise predmeta utvrđeno je da je žalitelj dana 20. rujna 2017. godine podnio zahtjev za pristup informacijama Općinskom državnom odvjetništvu u Sisku, kao tijelu javne vlasti, kojim je zatražio sljedeće informacije: 1. Koristi li Tijelo javne vlasti CTS u kaznenom odjelu i od kada, 2. Ako Tijelo javne vlasti ne koristi CTS, koji je razlog tome ili ima li u planu uvođenje i slično. Ako tijelo javne vlasti koristi CTS u kaznenom odjelu: 3. Koliko državno odvjetničkih dužnosnika te savjetnika koristi CTS, 4. Da li svi ili koliko državno odvjetničkih dužnosnika te savjetnika u kaznenom odjelu raspolažu li primjerkom posebnih uputa za unos podataka za kaznene odjele u CTS, 5. Ima li sadašnji službenik za informiranje pristup CTS u kaznenom odjelu, ako da u kojim funkcijama, 6. Ispis šifrarnika za „vrste podneska“ (24. Administriranje podataka – Unos, ažuriranje i održavanje šifrarnika) i 7. Ispis šifrarnika za Unos dolaznih pismena. U zahtjevu se navodi da se Upisnici vode u posebnim knjigama ili u CTS-u (Sustav za praćenje predmeta) te da se upis u CTS vrši na način naveden u posebnim uputama za unos podataka za kaznene i građansko-upravne odjele (članak 229. stavak 1. Poslovnika državnog odvjetništva Narodne novine 5/14 i 123/15).
Postupajući po navedenom zahtjevu za pristup informacijama, Općinsko državno odvjetništvo u Sisku donijelo je rješenje Broj: PPI-DO-14/2017 od 2. listopada 2017. godine kojim je odbijen žaliteljev zahtjev, temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama. U obrazloženju osporenog rješenja navodi se da iz odredbe članka 99. stavka 1. Poslovnika državnog odvjetništva („Narodne novine“, broj 5/14 i 123/15) proizlazi da je CTS interni informacijski sustav namijenjen isključivo za rad u državnim odvjetništvima, a kako bi se pojednostavio i osuvremenio sustav za upis i praćenje predmeta u svim državnim odvjetništvima. Nadalje, navodi se da je uvidom u zahtjev korisnika vidljivo da isti traži velik broj informacija za koje ne postoji širi interes javnosti niti su informacije relevantne za širu zajednicu, već se radi o isključivo osobnom i privatnom interesu korisnika, a informacije koje zanimaju širu javnost (progon počinitelja kaznenih dijela, sudske odluke povodom podignutih optužnica i slično) redovito su objavljivane na internetskim stranicama Državnog odvjetništva Republike Hrvatske. Također, navodi se da je ovo državno odvjetništvo u razdoblju od 1. veljače do dana donošenja rješenja zaprimilo ukupno sedam žaliteljevih zahtjeva, od čega su tri zahtjeva sadržajno jednaka te se navodi kronologija zaprimanja žaliteljevih zahtjeva. Stoga, zaključuje se u obrazloženju pobijanog rješenja, dovodeći u svezu sve prethodno navedeno s predmetnim zahtjevom kojim žalitelj traži veliki broj informacija, kao i uzimajući u obzir činjenicu da informacije zatražene predmetnim zahtjevom nisu informacije za koje postoji širi interes javnosti, već su nasumična traženja pojedinog korisnika, jasno proizlazi kako se radi o šikaniranju i opterećivanju rada tijela javne vlasti i njegovih djelatnika, bez opravdane potrebe da se dođe do traženih informacija.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Iz pobijanog rješenja Općinskog državnog odvjetništva u Sisku proizlazi da je razlog odbijanja žaliteljeva zahtjeva zlouporaba prava na pristup informacijama. Kod utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti, a relevantno je i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje kojim je propisano da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe. Dakle, tijela javne vlasti i korisnici prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trebaju međusobno surađivati.
Povjerenica za informiranje u žalbenom postupku zatražila je od Općinskog državnog odvjetništva u Sisku da joj kao dio spisa predmeta dostavi sve zahtjeve žalitelja zaprimljene u 2016. i u 2017. godini, presliku Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2016. godinu i Upisnika za zahtjeve koji su podneseni u 2017. godini, te da popuni i dostavi upitnik objavljen na linku http://www.pristupinfo.hr/procjena-i-samoprocjena-uskladenosti-sa-zakonom-o-pravu-na-pristup-informacijama/. Kao dio spisa predmeta Općinsko državno odvjetništvo u Sisku dostavilo je Povjerenici za informiranje Upisnik o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija (dalje u tekstu: Upisnik) za 2017. godinu s time da su kopirane samo stranice Upisnika gdje su evidentirani žaliteljevi zahtjevi za pristup informacijama te preslike svih zahtjeva žalitelja tijekom 2017. godine. Upisnik za 2016. godinu tijelo javne vlasti nije dostavilo kao dio spisa predmeta jer u 2016. godini tijelo javne vlasti nije zaprimilo ni jedan žaliteljev zahtjev za pristup informacijama. Analizom podataka iz Upitnika o usklađenosti postupanja tijela javne vlasti sa Zakonom o pravu na pristup informacijama te Upisnika za 2017. godinu, proizlazi da je u razdoblju od 1. siječnja do 8. prosinca 2017. godine Općinsko državno odvjetništvo u Sisku zaprimilo ukupno 14 zahtjeva za pristup informacijama, od kojih je sedam zahtjeva žalitelja, a predmetni žaliteljev zahtjev u Upisniku upisan je pod rednim brojem 14 te iz navedenog proizlazi da je do 20. rujna 2017. godine (datum podnošenja predmetnog zahtjeva) tijelo javne vlasti zaprimilo sedam žaliteljevih zahtjeva, uključujući i predmetni žaliteljev zahtjev.
Povjerenica za informiranje je u drugostupanjskom postupku razmotrila navode iz osporenog rješenja, predmetnu žalbu i postojeću dokumentaciju u spisu predmeta, te je utvrdila da osporeno rješenje treba poništiti, jer nije utvrđena zlouporaba prava na pristup informacijama.
Prilikom ocjene je li u određenom slučaju došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, prvo u obzir treba uzeti načelo međusobne suradnje i pomoći propisano u članku 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama, što kod zlouporabe znači da se treba cijeniti ponašanje tijela javne vlasti od kojeg su zatražene informacije i korisnika prava na pristup informacijama. Zakon o pravu na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanje predstavljaju opterećenje za tijelo javne vlasti), ali, razumljivo, ne razrađuje dodatne kriterije koje tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir kako bi se moglo ocijeniti da je došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, ostavljajući rješavanje tog pitanja praksi i uspostavljanju pravnog standarda. Iz zakonskog određenja je jasno da je potrebno ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, ali je potrebno naglasiti da u slučaju moguće zlouporabe prava svrha i subjektivni elementi imaju utjecaj na odlučivanje i ocjenu postojanja javnog interesa, jer se mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Tijelo javne vlasti, bez obzira što korisnik ne treba navesti svrhu traženja informacije, iz eventualne komunikacije s korisnikom i njegovim pojašnjenjima može razmatrati i vrijednost zatraženih informacija za javni interes. Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženja informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest podnositeljevih zahtjeva jer je iz podnositeljevih postupanja po prethodnim zahtjevima ponekad je moguće uočiti određeni model ponašanja podnositelja.
Prema ocjeni Povjerenice za informiranje procjenom svih činjenica i okolnosti, a osobito uzevši u obzir ukupan broj zahtjeva koje je Općinsko državno odvjetništvo u Sisku zaprimilo u 2017. godini do 20. rujna, ukupan broj žaliteljevih zahtjeva zaprimljenih u navedenom tijelu javne vlasti u istome razdoblju te informacije koje je žalitelj u istima zatražio, u žalbenom postupku nije utvrđena zlouporaba prava na pristup informacijama od strane žalitelja u smislu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama. Općinsko državno odvjetništvo u Sisku je prilikom rješavanja predmetnog zahtjeva pogrešno i nepotpuno utvrdilo činjenično stanje te na tako utvrđeno činjenično stanje pogrešno primijenilo odredbu materijalnog prava.
Povjerenica za informiranje smatra kako se tijelo javne vlasti neosnovano poziva u obrazloženju osporenog rješenja na zlouporabu prava na pristup informacijama žalitelja s obzirom da podnosi sadržajno iste zahtjeve za pristup informacijama svim općinskim i županijskom državnim odvjetništvima u Republici Hrvatskoj, kao i Državnom odvjetništvu Republike Hrvatske te Uredu za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta, s obzirom da se ne radi o jedinstvenom tijelu javne vlasti, već da se državnoodvjetnička organizacija sastoji od Državnog odvjetništva Republike Hrvatske, 15 županijskih državnih odvjetništva, 22 općinska državna odvjetništva i Ureda za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta, neovisno što Državno odvjetništvo Republike Hrvatske vodi nadzor nad radom cjelokupne državnoodvjetničke organizacije.
Prije donošenja rješenja nadležno tijelo mora utvrditi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak. Prema ocjeni Povjerenice za informiranje u ovom slučaju činjenično stanje nije u potpunosti, a niti pravilno utvrđeno jer činjenice koje se nalaze u spisima ovog predmeta nisu argumentirane odnosno potkrijepljene odgovarajućim dokazima.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku, riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti ih odgovarajućim dokazima i na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja, nakon primitka rješenja u zakonskom roku riješiti ovu upravnu stvar.
Prilikom rješavanja zahtjeva tijelo javne vlasti treba utvrditi posjeduje li kao izrađenu informaciju koju je žalitelj zatražio zahtjevom, s obzirom da pravo na pristup informacijama pretpostavlja pristup već gotovoj i postojećoj informaciji i ne predstavlja dužnost tijela javne vlasti da ulaže dodatni trud, povezivanje, tumačenje, odnosno stvaranje informacije.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.