KLASA: UP/II-008-07/15-01/509

URBROJ: 401-01/06-17-07

Zagreb, 13.10.2017.

Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15), povodom žalbe ……… iz Pićana, ………, izjavljene protiv rješenja Općine Gračišće, KLASA: UP/I-008-02/15-01/01, Urbroj: 2163/02-03-02-15-07 od 23.10.2015. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama,  donosi sljedeće

RJEŠENJE

Odbija se žalba ………, izjavljena protiv rješenja Općine Gračišće, KLASA: UP/I-008-02/15-01/01, Urbroj: 2163/02-03-02-15-07 od 23.10.2015. godine, kao neosnovana.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem Općine Gračišće odbijen je  zahtjev za pristup informacijama ……… (u daljnjem tekstu: žalitelj) kojim je zatražio zahtjev za urbanizacijom katastarskih čestica 8076, 8077, 8078, 8079 i 8082 (katastarska općina Gračišće, iste katastarske čestice sada su u građevinskom području naselja Salamunišće II- GP 70, UPU 16) i odgovor Općine Gračišće na ovaj zahtjev za urbanizacijom, temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga jer žalitelj očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.

Protiv osporenog rješenja žalitelj je pravodobno izjavio žalbu, u kojoj u bitnome navodi kako mu je istim odbijen zahtjev za pristup informaciji - zahtjevu za urbanizacijom katastarskih čestica 8076, 8077, 8078, 8079 i 8082 (katastarska općina Gračišće, iste katastarske čestice sada su u građevinskom području naselja Salamunišće II- GP 70, UPU 16) i odgovor Općine Gračišće na ovaj zahtjev za urbanizacijom, koji je podnio Općini Gračišće 25.9.2015. godine. Nadalje, navodi kako je tijelo javne vlasti suprotno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama odbilo njegov zahtjev pozivanjem na članak 23. stavak 5. točku 5. istog Zakona te mu time uskratilo zakonsko pravo na pristup informacijama. Također navodi kako  navedeno rješenje osporava u cijelosti zbog pogrešne primjene zakona i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja iz razloga što svojim postupanjem tijelo javne vlasti zapravo želi sakriti zatraženu informaciju, jer se vezano za istu radi o malverzaciji urbanizacijom zemljišta u iznosu od nekoliko milijuna kuna. Žalitelj navodi kako u prilogu žalbe dostavlja detaljno obrazloženje žalbe iz kojeg je vidljivo da ne postoje razlozi za odbijanje zahtjeva i uskratu zatražene informacije.

U navedenom obrazloženju žalitelj navodi kako je svojim zahtjevom za pristup informacijama tražio zahtjev za urbanizacijom navedenih katastarskih čestica (ukupne površine preko 4 hektara, preciznije 42.465 m2) poslan Općini Gračišće od strane ………, poduzetnika iz Zagreba, kao i odobrenje ovog zahtjeva ……… od strane Općine Gračišće te da je navedeni zahtjev predao u Općini Gračišće 25.9.2015. godine. Navodi i da ga je službenica za informiranje Općine Gračišće prvo obavijestila dopisom od 2.10.2015. godine da odgađa svoj odgovor na 30 dana, pa je zbog kašnjenja odgovora podnio žalbu radi šutnje uprave 37 dana nakon uredno predanog zahtjeva, da bih 39-i dan od uredno predanog zahtjeva 3. studenoga 2015. godine poštom zaprimio odgovor gdje mi je uskraćena tražena informacija - te da je službenica za informiranje Općine Gračišće umjesto da isprinta ta dva dokumenta traženih informacija koji ukupno zauzimaju dvije stranice, ona odlučila uskratiti traženu informaciju. Nadalje žalitelj opisuje kako je navedeni ………, kupio navedeno poljoprivredno zemljište sa pripadajućom štalom i dvorištem te svega mjesec i pol dana nakon toga tražio urbanizaciju svih navedenih katastarskih čestica da bi na ovom području gradio 15 istarskih vila za iznajmljivanje, kao i centralni objekt turističko ugostiteljske namjene, konobu kapaciteta 49 mjesta, pri čemu se spominje i osnivanje turističke tvrtke sa sjedištem u Salamunišću. Nadalje, navodi kako je zatim Općini Gračišće ……… 2006. godine predao zahtjev za urbanizacijom navedenih katastarskih čestica 8076, 8077, 8078, 8079 i 8082, a Općina Gračišće mu iste godine daje i odobrenje za urbanizacijom svih navedenih katastarskih čestica površine preko 4 hektara te da je upravo ta dva dokumenta tražio predmetnim zahtjevom ukoliko uopće postoje. Nadalje žalitelj pojašnjava svoje razloge za traženje predmetnih informacija koji se sastoje u bitnome od tvrdnji da je Općina Gračišće urbanizirala navedene katastarske čestice na kojima imenovani ……… nije napravio ništa nego mu je navedeno poslužilo samo kako bi dobio dva  kredita (jedan u iznosu 3.500.000 kuna uzet prije 6 godina , drugi 400.000 eura uzet prije tri godine) radeći očiglednu malverzaciju zemljištem te se pita jesu li osobe koje su odobrile tu urbanizaciju imale osobne financijske koristi. U daljnjem tekstu obrazloženja žalitelj se osvrće na pojedine navode iz obrazloženja osporenog rješenja: vezano za obavijest Općine Gračišće od 2.10.2015. o produženju roka za rješavanje 5 njegovih zahtjeva predanih 25.9.2015. godine, gdje traži svoj uobičajeni rok od 30 dana, zbog, citat: „...budući se radi o velikoj količini materijala i informacija koje je potrebno prikupiti i koje zahtjeva dosta vremena, a sve kako bi se osigurala točnost i potpunost traženih informacija...”, navodeći kako se radi o uobičajenom postupanju službenice za informiranje gdje navodi neistine, a što je potvrđeno odbijanjem davanja traženih informacija u osporenom rješenju, ai u ostala 4 slučaja. Nadalje, neistinom smatra i sljedeće navode iz osporenog rješenja: 1. citat: „...ali i informacije koje su već bile tražene…” , navodeći da nikad ranije nije tražio istu informaciju nit on niti ………; 2. citat: „…službeniku koji u općini Gračišće obavlja dužnost Službenika za informiranje povećava se obim posla, i time dolazi do narušavanja i nefunkcioniranja redovitog rada, ne samo tog službenika, već i tijela javne vlasti...”, navodeći da njemu treba puno više vremena za pisanje žalbe nego dotičnoj službenici kojoj je čitav posao pronaći traženi dokument koji sadrži ukupno dva lista, fotokopirati ga i poslati na njegovu kućnu adresu; 3. citat: „…prilikom podnošenja zahtjeva za pristup informacijama, kada se nebrojeno puta radi o više međusobno povezanih istih ili istovrsnih informacijama, i to ne od jednog nego od više podnositelja…”, navodeći da predmetna nije nikada tražena do sada; 4. citat „…na vrlo jednostavan način može se utvrditi da postoji više međusobno povezanih podnositelja koji putem jednog ili više istih ili istovrsnih zahtjeva onemogućavaju rad tijela javne vlasti...” navodeći da je isti navod samo izgovor za namjerno i svjesno uskraćivanje tražene informacije; 5. citat; „...traži se… često informacije koje ne postoje” Molim navesti informacije koje su tražene...”, navodeći da tražena informacija mora postojati u arhivi općine Gračišće; 6. citat: „…Službenica za informiranje mora angažirati i druge službenike u općini Gračišće kako bi se osigurala potpunost i točnost tražene informacije”, navodeći da broj opravdano pisanih žalbi radi uskrate informacije, kao i broj opravdano pisanih zahtjeva za dopunu/ispravak informacija dovoljno govori o “potpunosti i točnosti tražene informacije” koje službenik za informiranje općine Gračišće isporučuje temeljem napisanih zahtjeva; 7. citat: „…s druge strane službenik za informiranje svoju dužnost obavlja pro bono...”, navodeći da je to kako ga obavlja vidljivo iz učestale uskrate informacija te da i on svoje zahtjeve i žalbe podnosi pro bono, odnosno za opće dobro, jer svojim zahtjevima (a na žalost i mnogobrojnim žalbama zbog učestale uskrate informacija od službenika za informiranje općine Gračišće) koje piše raskrinkava nezakonitosti donesenih dokumenata općine Gračišće koje traži, ili dokumente koji dovode do nezakonitosti koje provodi općina Gračišće. Predlaže da se žalba uvaži.

Žalba je neosnovana.

Uvidom u spis predmeta je utvrđeno kako je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 25.9.2015. godine zatražio sljedeće informacije: 1. zahtjev za urbanizacijom katastarskih čestica 8076, 8077, 8078, 8079 i 8082 (katastarska Općina Gračišće; ove katastarske čestice sada su u građevinskom području naselja Saklamunišće II - GP 70., UPU 16) i 2. odgovor Općine Gračišće na ovaj zahtjev za urbanizacijom.

Postupajući po navedenom zahtjevu žalitelja, tijelo javne vlasti Općina Gračišće donijela je osporeno rješenje odbivši zahtjev temeljem članka 23., stavak 5., točka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, smatrajući da se radi o zlouporabi prava na pristup informacijama od strane žalitelja.

S obzirom da je predmetni zahtjev za pristup informacijama žalitelja odbijen po osnovi članka 23., stavka 5., točka 5., Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno da se radi o uskraćivanju prava korisniku zbog zloupotrebe prava na pristup informacijama, u žalbenom je postupku bilo potrebno razmotriti žaliteljeve zahtjeve koje je podnio Općini Gračišće jer je za utvrđivanje zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno razmotriti ne samo svaki konkretan zahtjev koji je žalitelj podnio navedenom tijelu javne vlasti, nego je potrebno razmotriti da li žalitelj putem više povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, kako bi se mogla utvrditi žaliteljeva namjera ostvarivanja zloupotrebe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90, 135/97, 8/98, 113/00,124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 - pročišćeni tekst i 5/14), jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.

Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u članku 10. jamči  pravo na slobodu izražavanja. To pravo obuhvaća slobodu mišljenja i slobodu primanja i širenja informacija i ideja bez miješanja javne vlasti i bez obzira na granice. Kako ostvarivanje tih sloboda obuhvaća dužnosti i odgovornosti, ono može biti podvrgnuto formalnostima, uvjetima, ograničenjima ili kaznama propisanim zakonom, koji su u demokratskom društvu nužni radi interesa državne sigurnosti, teritorijalne cjelovitosti ili javnog reda i mira, radi sprječavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala, radi zaštite ugleda ili prava drugih, radi sprječavanja odavanja povjerljivih informacija ili radi očuvanja autoriteta i nepristranosti sudbene vlasti. Navedena Konvencija u članku 17. uređuje zabranu zlouporabe prava na način da se ništa se u ovoj Konvenciji ne može tumačiti kao da uključuje za bilo koju državu, skupinu ili pojedinca neko pravo da se upusti u neku djelatnost ili da izvrši neki čin koji bi smjerali na uništenje prava ili sloboda priznatih u ovoj Konvenciji ili na njihovo ograničenje u većoj mjeri nego što se u njoj predviđa.         

Osim Europske konvencije o ljudskim pravima i temeljenim slobodama Vijeće Europe usvojilo je  Konvenciju o pristupu službenim dokumentima, koja još uvijek nije stupila na snagu, a koja u članku 5. stavku 5. određuje  da se zahtjev za pristup službenom dokumentu može odbiti ako (1) usprkos pomoći od tijela javne vlasti zahtjev i dalje nedovoljno određen da bi omogućio identifikaciju službenog dokumenta ili (2) ako je zahtjev očigledno nerazuman.

Konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša iz 1998. (Aarhuška konvencija), člankom 4. stavkom 3. točkom (b) određuje da zahtjev za informacijom o okolišu može biti odbijen ako je zahtjev očito nerazuman ili oblikovan na suviše općenit način.

Također je potrebno spomenuti i postojanje modela Zakona o pravu na pristup informacijama koji je kao uzor brojnim zakonima o pravu na pristup informacijama dostupan na poveznici:   https://www.article19.org/data/files/pdfs/standards/modelfoilaw.pdf, a koji  također predviđa da Zakoni o pravu na pristup informacijama sadrže odredu o zlouporabi odnosno ponavljajućim ili nerazumnim zahtjevima.

Iz navedenih međunarodnih dokumenata i međunarodnog modela Zakona o pravu na vidljivo je  da je uzeta u obzir mogućnost da se zahtjev za pristup informacijama koristi na način da se ugrožava prava drugih. Mnoge su zemlje u svom zakonodavstvu o pravu na pristup informacijama uredile pitanje zlouporabe prava na pristup informacijama (npr. Ujedinjeno Kraljevstvo, Irska, Portugal, Švicarska, Slovenija, Srbija).

U Republici Hrvatskoj je Zakon o pravu na pristup informacijama organski zakon,  kojim se razrađuje ustavno pravo na pristup informacijama. Svrha Zakona je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i na ponovnu uporabu informacija fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama, koji je objavljen u „Narodnim novinama“ broj 85/15, a stupio je snagu 9. kolovoza 2015. godine, iako izrijekom ne definira zlouporabu prava, određuje kako tijelo javne vlasti može rješenjem odbiti zahtjev za pristup informaciji ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Osim Zakona o pravu na pristup informacijama u hrvatskom pravnom sustavu postoje i drugi zakoni  kojima se ukazuje na mogućnost zlouporabe prava. To je izraženo u članku 10. stavku 2. Zakona o parničnom postupku („Narodne novine“, broj 53/91, 91/92, 58/93, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 02/07, 84/08, 123/08, 57/11, 148/11, 25/13, 89/14), kojim je propisano da će sud kazniti novčanom kaznom od 500,00 do 10.000,00 kuna fizičku osobu, odnosno od 2.500,00 do 50.000,00 kuna pravnu osobu koja teže zlouporabi prava koja joj pripadaju u postupku, ako ovim Zakonom nije drugačije određeno. Zakon o obveznim odnosima („Narodne novine“, 35/05, 41/08, 125/11, 78/15), propisuje člankom 6. načelo zabrane zlouporabe prava, na način da je zabranjeno ostvarivanje prava iz obveznog odnosa suprotno svrsi zbog koje je ono propisom ustanovljeno ili priznato. Također Zakon o besplatnoj pravnoj pomoći u članku 13. stavku 1. točki d) propisuje da sekundarna pravna pomoć iz članka 12. stavka 1. navedenog Zakona može  odobriti ako se ne radi o obijesnom parničenju, a u stavku 5. istog članka definira kako se smatra da se radi o obijesnom parničenju: ako su očekivanja podnositelja zahtjeva očito nerazmjerna sa stvarnom situacijom, ako je razvidno da podnositelj zahtjeva zlorabi mogućnost podnošenja zahtjeva za pravnu pomoć, ako su očekivanja podnositelja zahtjeva u očitoj suprotnosti s konačnim ishodima u sličnim predmetima ili ako su očekivanja podnositelja zahtjeva u suprotnosti s prisilnim propisima i moralom društva.

U kontekstu zlouporabe prava na pristup informacijama je osobito potrebno istaknuti i ustavno načelo razmjernosti, koje u članku 16. Ustava Republike Hrvatske određuje  kako se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje te da svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju. Ujedno je potrebno istaknuti i odredbu članka 14. stavka 2. Ustava Republike Hrvatske kojim je određena jednakost svih pred zakonom, što se odražava u članku 8. Zakona o pravu na pristup informacijama kojim je propisano načelo jednakosti, te je u stavku 1. navedenog zakonskog članka navedeno kako pravo na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija pripada svim korisnicima na jednak način i pod jednakim uvjetima, a korisnici su ravnopravni u njegovom ostvarivanju.

Osim Ustava Republike Hrvatske, Zakon o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09.), u članku 6. također propisuje načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa na način da se pravo stranke može se ograničiti postupanjem javnopravnih tijela samo kad je to propisano zakonom te ako je takvo postupanje nužno za postizanje zakonom utvrđene svrhe i razmjerno cilju koji treba postići. Također, prilikom vođenja postupka javnopravna tijela dužna su strankama omogućiti da što lakše zaštite i ostvare svoja prava, vodeći pri tome računa da ostvarivanje njihovih prava ne bude na štetu prava trećih osoba niti suprotno javnom interesu.

Prema ustavnom jamstvu prava na pristup informacijama, potrebno je naglasiti kako su ograničenja od pristupa u demokratskom društvu nužna, jer iako je ideal svakog demokratskog društva najveća moguća otvorenost i transparentnost, apsolutna otvorenost i transparentnost, bez zaštite drugih priznatih i legitimnih interesa, dovela bi u određenim slučajevima do povrede ustavom zajamčenih prava građana  i vrijednosti zaštićenih pravnim poretkom. Transparentnost tijela javne vlasti vrijednost je suvremenih demokratskih društava. Ideja da vlast treba biti otvorena, vidljiva, pristupačna, informirati građane i organizirane interese o onome što radi i kako troši javna sredstva, danas je globalno prihvaćena. Koristi transparentne vlasti vide se u povećanoj odgovornosti, smanjivanju diskrecije i arbitrarnosti, smanjenoj korupciji, informiranom građanstvu i posljedično boljoj kvaliteti demokracije i vladavini prava.

Povjerenik za informiranje kao neovisno, zakonom uspostavljeno državno tijelo koje osigurava pravnu zaštitu prava na pristup informacijama, u svojem djelovanju prvenstveno ima namjeru ostvarivanja svrhe i cilja Zakona o pravu na pristup informacijama. U tom smislu Povjerenik za informiranje potiče i promiče pravo na pristup informacijama kao demokratsko pravo građana da dođu do informacija u posjedu tijela javne vlasti. Pravo na pristup informacijama je ujedno apostrofirano kao preventivni alat za borbu protiv korupcije, ali i kao pravo koje jača odgovornost i otvorenost tijela javne vlasti, te koje omogućava nadzor građana nad javnom upravom i veću uključenost građana u postupke donošenja odluka i kreiranju javnih politika.

Slijedom navedenog, Povjerenik za informiranje prilikom provedbe nadzora, praćenja i promicanja prava na pristup informacija nastoji kao temeljno načelo pristupa informacijama promovirati načelo javnosti i slobodnog pristupa, koje ukazuje kako su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.

Stoga i Povjerenik za informiranje, uz primarno ostvarivanje spomenute svrhe i cilja Zakona o pravu na pristup informacijama i poticanje razvoja transparentne i otvorene javne vlasti, ima također i ulogu zaštitnika drugih ustavnih prava i vrijednosti zaštićenih pravnim poretkom, ali i zaštitnika dostojanstva i normalnog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Uz gore spomenuto ustavnopravno ograničenje prava na pristup informacijama iz članka 38. stavka 4. Ustava Republike Hrvatske, koje govori o nužnosti  ograničenja u slobodnom i demokratskom društvu, potrebno je spomenuti i članak 16. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske, kojim je općenito propisano da se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom  da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje. Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.

U tom je smislu ograničenje  prava na pristup informacijama zbog zloupotrebe prava normirano  člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, na način  kojim je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Kod  utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti slučaja kako bi se utemeljila odluka o postojanju ili nepostojanju zlouporabe prava. Za procjenu postojanja zlouporabe prava relevantno je i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje iz članka 9a Zakona o pravu na pristup informacijama koje određuje da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe. Dakle, tijela javne vlasti i korisnici prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trebaju međusobno surađivati.

U pravnoj teoriji se zlouporaba prava definira kao vršenje sadržaja subjektivnoga prava protivno svrsi prava ili nanošenjem nedopuštene štete interesu trećih osoba. Zabranjena je u svim pravnim sustavima i to izričito ili zabrana proizlazi iz shvaćanja javnoga poretka.

Zakonom o pravu na pristup informacijama je  omogućeno bilo kojoj fizičkoj ili pravnoj osobi, domaćoj ili stranoj, pravo na pristup informacijama u skladu s uvjetima i ograničenjima koja su propisana navedenim Zakonom, a također je osigurana pravna zaštita u slučaju ograničavanja prava na pristup informacijama. Navedenim Zakonom je zlouporaba prava predviđena kao razlog za odbijanje zahtjeva za pristup informacijama. Zakonom nije definiran sadržaj zlouporabe prava, osim kvalificiranog primjera, te je ostavljeno praksi da uspostavi pravni standard.

Iako je pitanje zlouporabe prava pravno uređeno, u praksi zlouporabu prava treba koristiti iznimno i to samo u slučaju kada  ponašanje korisnika ometa rad i normalno funkcioniranje tijela javne vlasti imajući u vidu da se ograničava ustavno pravo građana.

Zlouporabu  prava na pristup informacijama može se identificirati u situacijama kada pojedini korisnik prava na pristup informacijama, pod određenim okolnostima, ugrožava, ometa ili onemogućava korištenje prava drugih. Korisnik pravo može ugrožavati osobno ili putem drugih korisnika koji od istog tijela javne vlasti učestalim zahtjevima traže informacije. Zlouporaba prava je sukob prava korisnika prava na pristup informacijama i same svrhe Zakona, do kojeg dolazi u određenom trenutku kada korištenje tim pravom, koje je do nekog trenutka procesno i materijalno opravdano, primjerice zbog toga što se pravo ostvaruje na način na koji to određuju postupovne odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama,  odnosno podnošenjem zahtjeva za pristup informacijama, bez navođenja svrhe traženja određenih informacija koje su u posjedu tijela javne vlasti, i slično, dolazi u sukob sa svrhom i ciljem zakonskog uređenja prava na način da se negativno odražava na prava i dužnosti trećih osoba.

Zakon o pravu  na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanje predstavljaju opterećenje za tijelo javne vlasti), ali, razumljivo, ne razrađuje dodatne kriterije koje tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir  kako bi se moglo ocijeniti  da je došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, ostavljajući rješavanje tog pitanja praksi i uspostavljanju pravnog standarda. Iz zakonskog određenja je jasno da je potrebno ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, ali je potrebno naglasiti da u slučaju moguće zloupotrebe prava svrha i subjektivni elementi imaju utjecaj na odlučivanje i ocjenu postojanja javnog interesa, jer se mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Tijelo javne vlasti, bez obzira što korisnik ne treba navesti svrhu traženja informacije, iz eventualne komunikacije s korisnikom i njegovim pojašnjenjima može razmatrati i vrijednost  zatraženih informacija za javni interes. Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženje informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest tih zahtjeva. Naime, iz podnositeljevih postupanja po prethodnim zahtjevima ponekad je moguće uočiti određeni model ponašanja podnositelja pa tako, primjerice, podnositelj biva uvijek nezadovoljan s dobivenom informacijom, i nakon zaprimanja informacije postavlja niz dodatnih zahtjeva tražeći detalje nastanka iste informacije.

Načini na koje se može zlorabiti pravo na pristup informacijama mnogobrojni su i različiti. Zakon o pravu na pristup informacijama određuje okolnosti koje  tijelo javne vlasti može primijeniti kod odbijanja zahtjeva za pristup informacijama, koje se pored ostalog mogu odnositi na podnošenje velikog broja zahtjeva za pristup informacijama. Sama činjenica da se jednim zahtjevom traži više informacije ne mora nužno i automatski značiti da je došlo do zlouporabe prava. Zakonom o pravu na pristup informacijama predviđeno je kao procesno rješenje mogućnost produživanja roka za rješavanje zahtjeva za pristup informacijama, ako korisnik jednim zahtjevom traži više informacija, tako da svaki takav zahtjev kojim se traži više informacija ne može se ocijeniti kao zlouporaba.

Prvi korak u ocjeni je li došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama predstavlja načelo međusobne suradnje i pomoći, što kod zlouporabe znači da se treba cijeniti ponašanje tijela javne vlasti od kojeg su zatražene informacije i  korisnika prava na pristup informacijama. 

Tijela javne vlasti su obvezna prilikom primjene Zakona o pravu na pristup informacijama rješavati zahtjeve za pristup informacijama te proaktivno objavljivati  informacije. Provjeru stupnja usklađenosti s Zakonom o pravu na pristup informacijama, svako tijelo javne vlasti može učiniti postupkom samoprocjene i to na način da koristi Upitnik o usklađenosti postupanja tijela javne vlasti u skladu sa Zakonom o pravu na pristup informacijama  koji je izradio Povjerenik za informiranje. Navedeni Upitnik služi kao sredstvo za samoprocjenu u svrhu upravljanja kvalitetom u području osiguravanja transparentnosti i otvorenosti, a Povjereniku za informiranje u svrhu inspekcijskog postupka. Iz dobivenih podataka se može zaključiti o tome koliko je tijelo javne vlasti zaprimilo zahtjeva za pristup informacijama i koliko je od toga broja zahtjeva, podnio pojedini korisnik i postoji li povezanost između korisnika primjerice putem rodbinske povezanost, povezanost fizičke osobe i pravne osobe putem ovlaštenih osoba za zastupanje i sl. Zatim je potrebno utvrditi  rješava li  tijelo javne vlasti zahtjeve korisnika u zakonskim rokovima i koliki je udio zahtjeva koji su riješeni izvan roka i da li se zahtjevi eventualno ne rješavaju u zakonskim rokovima samo u slučaju određenog korisnika ili postoje eventualno opravdani razlozi za nerješavanje pojedinačnog zahtjeva. Osim toga je važno razmotriti koliki je postotak žalbi koje je Povjerenik  za informiranje usvajao, koliko je žalbi zbog tzv. šutnje uprave bilo osnovano te je li tijelo javne vlasti postupalo po odlukama Povjerenika za informiranje, Visokog upravnog suda Republike Hrvatske ili nadležnog prekršajnog suda. 

Osim rješavanja zahtjeva za pristup informacijama, za ocjenu postupanja tijela javne vlasti potrebno je uzeti u obzir i obvezu tijela javne vlasti da obavljaju informacije na internetskoj stranici. Ukoliko tijelo javne vlasti ne objavljuje informacije samim time stvara se okolnost da korisnici u potrazi za određenim informacijama nemaju drugog načina nego podnijeti zahtjev za pristup informacijama. 

Prilikom utvrđivanja moguće zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je razmotriti na koji način je tijelo javne vlasti organiziralo rad službenika za informiranje odnosno je li službeniku za informiranje  glavna ili osnovna radna obveza primjena  Zakona o pravu na pristup informacija ili ima i druge radne obveze. Također je potrebno razmotriti ukupan broj  osoba koje tijelo javne vlasti zapošljava kako bi se mogla utvrditi da li obradom zahtjeva za pristup informacijama dolazi do  opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti jer se određeni broj službenika angažira na obradi zahtjeva za pristup informacijama (izrada preslika, pretvaranje informacija u neki drugi oblik i sl.).

Kod tijela javne vlasti zatim treba cijeniti i postupanje u pojedinim fazama rješavanja zahtjeva za pristup informacijama, kao što je nepotrebno produžavanje rokova za rješavanje zahtjeva, dostave nepotpunih informacija, nepotrebnom komunikacijom s korisnikom kojom se zahtjev ne rješava, a produžava se rješavanje zahtjeva.

Osim toga treba provjeriti stvara li tijelo javne vlasti  za korisnika nepotrebne administrativne prepreke prilikom rješavanja zahtjeva za  pristup informacijama, kao što je neuvažavanje zahtjeva koji su podneseni putem elektroničke pošte i sl., što u određenim slučajevima može izazvati protureakciju korisnika.

U odnosu na tijela javne vlasti potrebno je obuhvatiti i odnos službenika za informiranje i drugih  službenika u tijelu javne vlasti prema korisniku, primjena načela pomoći stranci iz Zakona o općem upravnom postupku, također primjena etičkih načela koje podrazumijeva profesionalno, nepristrano postupanje i primjena stručno znanje na način da građanima pomaže u ostvarivanju njihovih prava, postupajući u skladu s načelom ustavnosti, zakonitosti i zaštite javnog interesa.

Prilikom razmatranja sadržaja zloupotrebe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, moguće je razlaganje na subjektivni i objektivni element, te na cjelinu u kojoj su subjektivni i objektivni  elementi u međusobnom odnosu i tako kreiraju posebnu činjeničnu i pravnu situaciju.

U odnosu na pojedinog korisnika prava objektivni element zloupotrebe možemo prepoznati u članku 23. stavku 5. točki 5. Zakona o pravu na pristup informacijama u kojem stoji „…osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.“

Objektivni element zloupotrebe ukazuje na činjenicu da iako ponekad kod podnositelja zahtjeva ne mora postojati subjektivni element zloupotrebe, zloupotreba prava na pristup informacijama može biti ostvarena i prekomjernim podnošenjem zahtjeva, što dovodi do opterećivanja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te onemogućavanja tijela javne vlasti da obavlja svoju djelatnost, koja se u slučaju tijela javne vlasti obavlja u javnom interesu.

Iako Zakon o pravu na pristup informacijama ne određuje koliko zahtjeva može podnijeti pojedini korisnik, objektivni kriterij obuhvaća broj i opsežnost  zahtjeva tj. voluminoznost zahtjeva, neodređenost zahtjeva, istovrsne i ponavljajuće zahtjeve, neozbiljne zahtjeve. Zakonom o pravu na pristup informacijama nije ograničen broj zahtjeva koje korisnik može podnijeti. Jedino ograničenje postoji u slučaju da korisnik traži istu informaciju, a nije protekao rok od 90 dana. Prilikom rješavanja velikog broja zahtjeva za pristup informacijama kojim se traže informacije obuhvaćene u razdoblju nekoliko godina, postoji mogućnost da prava stranaka u drugim postupcima kod tijela javne vlasti ne budu adekvatno zaštićena, te može doći i do zastoja u radu tijela javne vlasti i na taj način ograničavanja prava drugih korisnika zbog neobavljanja redovnog posla. To predstavlja prepreku učinkovitom radu tijela, ne samo u području pristupa informacijama, već u svim svojim područjima rada, dok je svrha Zakona o pravu na pristup informacijama putem ostvarivanja prava na pristup javnim informacijama upravo promicanje učinkovitosti u radu i racionalno funkcioniranje uprave, u javnom interesu.

Subjektivni element kod korisnika prava  možemo prepoznati u članku 23. stavku 5. točki 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, u kojem stoji kako „jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.“ Slijedom navedenog, prilikom utvrđivanja subjektivnog elementa zloupotrebe je potrebno utvrditi subjektivni odnos podnositelja zahtjeva prema cilju koji se postiže podnošenjem zahtjeva, odnosno ima li podnositelj zahtjeva namjeru zloupotrebljavanja prava koje dovodi do šikanoznog postupanja.

Subjektivni element zloupotrebe bi stoga mogao ući u moralnu kategoriju, koja stavlja u odnos podnositelja zahtjeva, tijelo javne vlasti i javni interes. Subjektivni kriteriji obuhvaćaju korištenje uvredljivog  jezik, osobne zamjerke prema tijelu javne vlasti ili pojedinih osoba u tijelu javne vlasti, upornost u podnošenju zahtjeva, neutemeljene optužbe, namjerno izazivanje smetnje i otežavanje rada tijela javne vlasti.

Spajanjem subjektivnog i objektivnog elementa zlouporabe prava rezultat bi se trebao iskazivati u prekoračivanju pravne i moralne granice primjene instituta prava na pristup informacijama, što rezultira u neproporcionalnom i neopravdanom opterećivanju rada i funkcioniranja tijela javne vlasti, bez ostvarivanja javnog interesa koji bi nadilazio moguće opterećenje.

Zahtjevi korisnika prava na pristup informacijama doprinose javnom interesu osobito u slučajevima kada se zahtjevima traže informacije o javnoj potrošnji, radu i odlukama koje donose tijela javne vlasti. Za razliku od takvih slučajeva, korisnici pojedinim zahtjevima mogu tražiti informacije  koje nisu nastale u vezi s djelokrugom ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti.

Imajući u vidu sve navedeno, razmotreno je dolazi li u konkretnom slučaju do zlouporabe prava i je li Općina Gračišće donijela na zakonu utemeljenu odluku o zlouporabi prava na pristup informacijama.

Prema članku 2. Statuta Općine Gračišće („Službene novine Grada Pazina i Općina Cerovlje, Gračišće, Karojba, Lupoglav, Motovun i Sv.Petar u šumi”, broj 05/13. i 21/13.– pročišćeni tekst) Općina Gračišće je jedinica lokalne samouprave u sastavu Istarske županije i Republike Hrvatske u kojoj građani, neposredno ili putem izabranih tijela, na osnovi Ustava Republike Hrvatske, Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, drugih posebnih zakona i ovoga Statuta, odlučuju o svojim potrebama i interesima od  lokalnog značaja.

U članku 1. Statuta Općine Gračišće je propisano da se ovim Statutom podrobnije uređuje samoupravni djelokrug Općine Gračišće i to: njezina obilježja, javna priznanja, suradnja s drugim jedinicama lokalne, te područne (regionalne) samouprave, samoupravni djelokrug, neposredno sudjelovanje građana u odlučivanju, ovlasti i način rada tijela općine, upravna tijela, mjesna samouprava, financiranje i imovina Općine, ustrojstvo i rad javnih službi, akti općine, javnost rada, sprečavanje sukoba interesa, druga pitanja od važnosti za ostvarivanje prava i obveza Općine Gračišće.

Člankom 12. Statuta Općine Gračišće je propisano da je Općina Gračišće samostalna u odlučivanju u poslovima iz samoupravnog djelokruga u skladu s Ustavom Republike Hrvatske i zakonom, te podliježe samo nadzoru zakonitosti rada i akata tijela Općine Gračišće.

U članku 13. stavku 1. Statuta Općine Gračišće je propisano da Općina Gračišće u svom samoupravnom djelokrugu obavlja poslove lokalnog značaja kojima se neposredno ostvaruju prava građana, a koji nisu Ustavom ili zakonom dodijeljeni državnim tijelima  a osobito poslove koji se odnose na: uređenje naselja i stanovanje, prostorno i urbanističko planiranje, komunalno gospodarstvo, brigu o djeci, socijalnu skrb, primarnu zdravstvenu zaštitu, odgoj i osnovno obrazovanje, kulturu, tjelesnu kulturu i sport, zaštitu potrošača, zaštitu i unaprjeđenje prirodnog okoliša, protupožarnu i civilnu zaštitu, promet na svom području, izgradnja i održavanje nerazvrstanih cesta, te ostale poslove sukladno posebnim zakonima. Stavkom 2. navedenog članka je propisano da će se posebnim zakonima kojima se uređuju pojedine djelatnosti iz stavka 1. ovoga članka odrediti poslovi koje je Općina dužna organizirati te poslovi koje Općina može obavljati, ako je osigurala uvjete za njihovo obavljanje. U stavku 3. istog članka je propisano da se poslovi iz samoupravnog djelokruga detaljnije utvrđuju odlukama Općinskog vijeća i načelnika u skladu sa zakonom i ovim Statutom.

Iz navedenih odredbi je vidljivo da Općina Gračišće obavlja niz poslova vezano za ostvarivanje prava građana koji žive na području navedene Općine, a opterećivanje u radu može dovesti do realnih i štetnih posljedica u obavljanju redovitih poslova službenika Općine Gračišće. Navedena općina, a kako je to u trenutku izrade ovog rješenja navedeno na internetskoj stranici iste ima četvoro službenika koji su obavljaju svoj posao ustrojeni kao jedinstveni upravni odjel i imaju zaposlenu čistačicu na pola radnog vremena, jednu polaznicu stručnog osposobljavanja bez zasnivanja radnog odnosa te kao dužnosnika Općinskog načelnika.

U odnosu na zakonsko određenje zlouporabe prava na pristup informacijama u dijelu koji se odnosi na formulaciju „jedan ili više međusobno povezanih podnositelja“, u ovom predmetu je utvrđeno da su žalitelj ……… i korisnik ……… međusobno povezani, jer su svi podnesci koje dostavljaju Povjereniku za informiranje dostavljani sa adrese elektroničke pošte žalitelja ……… te imenovanog korisnika ……… žalitelj navodi i u predmetnom obrazloženju žalbe, a u novijim podnescima isti ima i punomoć korisnika ……… za podnošenje podnesaka u postupcima, pa se time njihovi zahtjevi nužno razmatraju kao povezani. Stoga ne stoje navodi žalitelja kako su neistinite tvrdnje Općine Gračiće kako se u predmetnom slučaju radi o povezanosti više podnositelja koji podnose veći broj istih ili istovrsnih zahtjeva neistinite, jer se navedena činjenica lako može utvrditi analizom zahtjeva, žalbi i drugih podnesaka koje je žalitelj zajedno sa korisnikom …… podnosio Općini Gračišće te Povjereniku za informiranje. Također, treba naglasiti i činjenicu da je korisnik ……… i Općinski vijećnik, kako u novom tako i u prijašnjem sazivu Općinskog vijeća Općine Gračišće, te su istom određene informacije dostupne temeljem Zakona o lokalnoj i regionalnoj (područnoj) samoupravi, pa se postavlja pitanje razloga traženja informacija o radu navedene jedinice lokalne samouprave putem zahtjeva za pristup informacijama, kada kao Općinski vijećnik ima pravo na širu dostupnost informacija iz djelokruga rada Općine Gračišće temeljem posebnog propisa - Poslovnika o radu Općinskog vijeća Općine Gračišće odnosno Statuta Općine Gračišće („Službene novine Grada Pazina i Općina Cerovlje, Gračišće, Karojba, Lupoglav, Motovun i Sv.Petar u šumi” broj 05/13. i 21/13. – pročišćeni tekst).

Razmatrajući sadržaj predmetnog zahtjeva za pristup informacijama, žalbe žalitelja te korisnika ……… upućene Povjereniku za informiranje te sadržaj drugih podnesaka koje je podnio protiv dopisa i odluka Općine Gračišće kao prvostupanjskog tijela, utvrđeno je kako su isti pejorativno intonirani u odnosu na tijelo javne vlasti, predmnijevajući kaznena djela, nepravilnosti u radu i druga negativna i zakonom zabranjena postupanja. Dakle, analizom žaliteljevih zahtjeva za pristup informacijama te zahtjeva za pristup informacijama ……… utvrđeno je raspršivanje zahtjeva oba korisnika na sve segmente rada Općine Gračišće kao jedinice lokalne samouprave kako bi se pronašle bilo kakve nepravilnosti u radu, te kako bi se okrivilo službenike i čelnika tijela javne vlasti za nesavjesno obavljanje poslova mahom iz samoupravnog djelokruga, kao i raspolaganjem financijskim sredstvima i imovinom Općine Gračišće, što je također jedan od indikatora motiva postavljanja zahtjeva za pristup informacijama. U praksi ostvarivanja prava na pristup informacijama takvo se podnošenje zahtjeva naziva „pecanjem“ (information fishing) i ne smatra se automatski sukladnim javnom interesu koji se ostvaruje putem Zakona o pravu na pristup informacijama. Naime, takvo se ponašanje razlikuje od situacije kad korisnik, sumnjajući u nepravilnosti, traži neke određene informacije koje bi mogle ukazati na nedostatke i nepravilnosti u radu tijela javne vlasti.

Iz dokumentacije koju je uz žalbu u predmetu UP/II-008-07/17-01/292 dostavio Povjerenici za informiranje sam žalitelj vidljivo je da je isti predstavkom inicirao provođenje posrednog inspekcijskog nadzora od strane Ministarstva uprave, Upravne inspekcije, Sektora za inspekciju lokalne i područne (regionalne) samouprave, koja se odnosila na plaću odnosno naknadu za rad Općinskog načelnika i njegovog zamjenika, a predmet kojega su bili: 1. opći akti i unutarnje ustrojstvo Općine Gračišće, 2. ostvarivanje prava na plaću/naknadu plaće lokalnih dužnosnika Općine Gračišće i 3. službenički odnosi, te u kojem postupku su u Zapisniku navedenog tijela javne vlasti KLASA: 050-02/14-01/356, URBROJ: 515-07-02/4-15-29 od 15. listopada 2015. godine Općini Gračišće naložene mjere vezane za navedeno uvažavajući primjedbe iz navedenog Zapisnika (u bitnome da se donesu određeni akti, usklade postojeće odluke i raspiše natječaj i imenuje pročelnika Jedinstvenog upravnog odjela). 

Povjerenik za informiranje cijeni i okolnost da je utvrđeno da je, ako bi se svaki pojedini zahtjev žalitelja i korisnika ……… koje su podnijeli Općini Gračišće razmatrao pojedinačno, a i u predmetnom slučaju, vidljivo da su se istima tražile informacije koje u pravilu predstavljaju informaciju od javnog značaja. U odnosu na informacije koje su se tražile predmetnim zahtjevom - zahtjev za urbanizacijom katastarskih čestica 8076, 8077, 8078, 8079 i 8082 (katastarska općina Gračišće, i odgovor Općine Gračišće na ovaj zahtjev za urbanizacijom, razvidno je da se radi o informacijama koje su nastale u obavljanju poslova iz samoupravnog djelokruga Općine Gračišće, a što proizlazi iz ranije navedenih odredbi  Statuta Općine Gračišće. Iz navedenih odredbi je vidljivo da Općina Gračišće obavlja niz poslova iz svog samoupravnog djelokruga, pa tako i poslove vezane za prostorno i urbanističko planiranje na području koje obuhvaća Općina Gračišće. U ovom žalbenom predmetu je utvrđeno da se radi o traženju žalitelja dva dokumenta Općine Gračišće iz 2006. godine vezanih za urbanizaciju poljoprivrednog zemljišta, a u kojem se ne navodi podnositelj zahtjeva za urbanizacijom, nego se navode brojevi čestica zemljišta, a iz predmetne žalbe odnosno njezina detaljnog obrazloženja je razvidno da žalitelj već posjeduje tražene informacije, jer u svom podnesku detaljno navodi sadržaj istih dokumenata, ali istovremeno izražavajući insinuacije da isti ne postoje, implicirajući da je Općina Gračišće nezakonito urbanizirala poljoprivredno zemljište odnosno na temelju nepostojećih dokumenata. Naime, izvršenim uvidom u sadržaj ta 2 zatražena dokumenta, koji prileže spisu predmeta, razvidno je da je žalitelju u potpunosti poznat njihov sadržaj, pa se postavlja pitanje smisla podnošenja predmetnog zahtjeva te uvredljivo intoniranog sadržaja predmetne žalbe. Uzimajući u obzir navedeno, u predmetnom je slučaju zaključeno da je očita žaliteljeva namjera koristiti Zakon o pravu na pristup informacijama kao alat za svoj osobni sukob sa Općinom Gračišće odnosno njezinim Načelnikom te službenicima istog tijela javne vlasti. Razmatrajući cjelokupnu dokumentaciju u spisu te navode iz obrazloženja žalbe razvidno je i to da žalitelj dobro mu poznate informacije propitkuje i problematizira istodobno sumnjajući u moguće nezakonitosti i stavljajući se u ulogu svojevrsnog „inspektora”.

U odnosu na žalitelja razmotreni su objektivni i subjektivni kriteriji zlouporabe prava na pristup informacijama. Kako bi se moglo utvrditi objektivne kriterije koji se odnose na količinu podnesenih zahtjeva za pristup informacijama bilo je potrebno izvršiti uvid u Službeni upisnik o zahtjevima za pristup informacijama, a također je bilo neophodno razmotriti obrazloženje osporenog rješenja, navode iz žalbe žalitelja te u Upisnik predmeta upravnog postupka koji su se po žalbama žalitelja i korisnika ……… vodili, ili su u tijeku kod Povjerenika za informiranje.

U žalbenom postupku je izvršen uvid u Upisnike o ostvarivanju prava na pristup informacijama Općine Gračišće te u Upisnik predmeta upravnog postupka o pravu na pristup informacijama Povjerenika za informiranje kako bi se došlo do podataka o žalbama koje su izjavljene zbog uskraćivanja informacija od strane Općine Gračišće, od strane žalitelja i korisnika ……… Iz urudžbenog upisnika upravnih predmeta Povjerenika za informiranje je utvrđeno da je od strane žalitelja i korisnika ……… podneseno 133 žalbe (46 od žalitelja te 87 od korisnika ………). Iz Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija Općine Gračišće za 2015. godinu je utvrđeno da je u Općini Gračišće ukupno podnesen 51 zahtjev za pristup informacijama, od toga od strane žalitelja 26 a od korisnika ……… 22, a za 2016. godinu je utvrđeno da je ukupno podneseno 30 zahtjeva za pristup informacijama, a da je od ukupnog broja u 2016. godini žalitelj podnio 24 zahtjeva.

S obzirom na broj žalbi, ukazuje se da interes za pojedine informacije Općine Gračišće ima pretežito žalitelj i s njime povezani korisnik ………, da im informacije nisu uskraćivane u cjelini nego u pogleda dijela informacija, a da je znatan dio informacija u vrijeme izrade ovog rješenja objavljen na internetskoj stranici, čime se posljedično zadovoljava interes javnosti, interes korisnika na području Općine Gračišće, kao i javni interes općenito.

Općina Gračišće u obrazloženju pobijanog rješenja navodi kako je postupanje žalitelja i s njim povezanog podnositelja postalo učestalo te da traje kontinuirano od prosinca 2011. godine do dana donošenja osporenog rješenja, a da isti putem jednog ili više povezanih istovrsnih zahtjeva kojim se traži veći broj informacija, često i one koje ne postoje ili su iz perioda prije više od deset godina te onih koje su već tražili, onemogućavaju rad tijela javne vlasti.

Žalitelj s druge strane  smatra kako nije točna tvrdnja Općine Gračišće kako je podnio veliki broj zahtjeva za pristup informacijama u periodu od 2011. do 2016. godine, jer je iz podatka da je u navedenom periodu podnio ukupno 54 zahtjeva, zbog kojih je morao podnositi 25 osnovanih žalbi radi onemogućavanja pristupa informacijama te jedan zahtjev za dopunu/ispravak informacije, te iz činjenice da niti jedan njegov a niti zahtjev od korisnika ……… nije bio isti, vidljivo da se s njegove strane, a niti od strane korisnika ………  ne može raditi o zlouporabi prava na pristup informacijama.

U žalbenom postupku je utvrđeno da, iako broj žaliteljevih zahtjeva za pristup informacijama u 2015. godini (26) te 2016. godini (24) ne indicira na prvi pogled mogućnost opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti, dakle zadovoljavanja objektivnog elementa zloupotrebe, no uvidom u sadržaj zahtjeva iz navedene dvije godine je utvrđeno kako su zahtjevi voluminozni te se mnogi odnose na dulji vremenski period, i kojima se traže informacije, često nepreciznog traženja, korištenjem riječi „sve”, „svu”, ili „svih”, primjerice: detaljna specifikacija određenog konta; kompletna dokumentacija postupka javne nabave; preslike svih ovjerenih kupoprodajnih ugovora u kojima je Općina prodavatelj od siječnja 2008. do 18. veljače 2015. godine; kompletna polugodišnja izvješća Načelnika Općine Gračišće Općinskom vijeću Općine Gračišće od 2009.-2016. godine; financijska izvješća Općine Gračišće sa održanih smotri vina u Gračišću od 2008.-2014. godine te za 2016. godinu; Dnevnik, Glavna knjiga i Pomoćna knjiga Općine Gračišće za 2015. godinu; svi putni nalozi i putni radni listovi za korištenje službenog vozila Općine Gračišće od 6.12.2014. do 20.4.2016. godine; ispis svih kontnih kartica Općine Gračišće za 2015. godinu. Iz navedenih traženja žalitelja te kad se isti stave u kontekst zajedno s njegovim traženjima iz ranijeg perioda te zajedno s dosadašnjim zahtjevima za pristup informacijama s njim povezanog podnositelja ………, u 2015. godini (22), jasno je kako se isti stavljaju u ulogu istražitelja mogućih nepravilnosti odnosno kako sam žalitelj u žalbi navodi „nezakonitosti” te kontrolora izvršenja općinskog proračuna, tražeći velike količine dokumentacije o radu tijela javne vlasti ne bi li u istoj pronašao nešto što bi mogao okarakterizirati kao nezakonito odnosno pokušavajući „upecati informaciju” koja bi mu navedeno razotkrila. Osim navedenog, razmatrajući subjektivne elemente kod žalitelja osim navoda iz obrazloženja osporenog rješenja, razmatrani su i upornost u podnošenju zahtjeva, optužbe prema tijelu javne vlasti, službenicima te Općinskom načelniku te namjerno otežavanje rada Općine Gračišće.

Također, kada se korisnikovi zahtjevi razmatraju u širem kontekstu, kao i u međusobnom odnosu, vremenskom rasponu, količini, te razmatranjem svih  činjenica i dokaza,  što je nužno pri odlučivanju o postojanju ili nepostojanju okolnosti zlouporabe prava, u žalbenom postupku je utvrđeno kako je konkretnom slučaju došlo do zloupotrebe prava na pristup informacijama, koje dovodi do onemogućavanja Općine Gračišće u redovitom i funkcionalnom obavljanju svoje djelatnosti, uslijed kontinuiranog postavljanja zahtjeva za velikim brojem informacija i za dulji vremenski period te dovodi i do kršenja načela međusobnog poštovanja i suradnje iz članka 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama. Ujedno, subjektivna je okolnost zlouporabe prava ispunjena činjenicama da je korisnik koristeći Zakon o pravu na pristup informacijama i druga pravna sredstva vremenom intenzivno inicirao otpor u tijelu javne vlasti vezano za pristup informacijama, a sve uslijed svoje osobne potrebe da se bavi Općinom Gračišće odnosno svojim nezadovoljstvom radom iste u pogledu obavljanja poslova iz njezinog samoupravnog djelokruga. Naime, žalitelj u predmetnoj žalbi u više navrata iznosi tvrdnje o nezakonitom postupanju službenika i Općinskog načelnika koje prema saznanjima žalbenog tijela nisu dokazane u nijednom na zakonu utemeljenom postupku, nego spadaju u sferu žaliteljevih nagađanja, a što je protivno načelu međusobnog poštovanja i suradnje u kojem je propisano da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe.

Vezano za navedeno, treba naglasiti kako u vrijeme podnošenja 5 zahtjeva za pristup informacijama od strane sa žaliteljem povezanog korisnika ……… kojima je zatražio „sve kontne kartice” Općine Gračišće za 2009., 2010., 2011., 2012. i 2013. godinu u Zakonu o pravu na pristup informacijama („Narodne novine”, broj 25/13.) nije bila propisana zloupotreba prava,  pa je u žalbenim postupcima, nakon što je Općina Gračišće odbila navedene zahtjeve, Povjerenica za informiranje rješenjima odobrila djelomičan pristup navedenim informacijama, a iz razloga što se u predmetnim slučajevima radilo o informacijama o raspolaganju javnim sredstvima. U navedenim slučajevima je nakon presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske: Poslovni broj: UsII-95/16-8od 28. rujna 2016. godine, Poslovni broj: UsII-94/16-9 od 20. listopada 2016. godine, Poslovni broj: UsII-92/16-9 od 5. listopada 2016. godine, Poslovni broj: UsII-97/16-7 od 15. rujna 2016. godine, Poslovni broj: UsII-93/16-7 od 1. rujna 2016. godine, Općina Gračišće omogućila pristup informacijama sukladno odlukama Povjerenice za informiranje u navedenim predmetima.

Međutim, budući da se proračunski dokumenti odnosno dokumenti o izvršenju proračuna moraju javno objavljivati te da su jedinice lokalne samouprave podložne proračunskom nadzoru Ministarstva financija, postavlja se pitanje opravdanosti takvog općenitog, voluminoznog i nepreciziranog traženja informacija kao u navedenim slučajevima, kada korisnici ukoliko imaju neke sumnje u nepravilnosti vezane za raspolaganje proračunskim sredstvima imaju na raspolaganju nadležne institucije koje provode kontrolu navedenog.

U ovom žalbenom predmetu je utvrđeno da se radi o funkcionalno povezanim zahtjevima za pristup informacijama, radi se o velikom broju podnesenih zahtjeva koji su voluminozni, te je očita  žaliteljeva namjera da koristi Zakon o pravu na pristup informacijama kao alat za svoj osobni sukob sa Općinom Gračišće odnosno Načelnikom te službenicima istog tijela javne vlasti, čime je prešao pravnu i moralnu granicu primjene instituta prava na pristup informacijama. Takva zloupotreba prava na pristup informacijama kolidira sa javnim interesom zbog kojega navedeni institut postoji, ali ujedno predstavlja i obezvrjeđivanje njegova cilja i svrhe. Svako daljnje omogućavanje žalitelju da zlouporabljuje odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama ima za posljedicu neopravdano opterećivanje rada i funkcioniranja tijela javne vlasti Općine Gračišće, predstavlja prepreku učinkovitom radu tijela, te kolidira s načelima pravičnosti i pravne sigurnosti.

Kada se razmotre zahtjevi žalitelja u cjelini te konkretni zahtjev u predmetnom slučaju, vidljivo je da pojedine informacije same po sebi predstavljaju informacije od javnog značaja, dakle omogućavanje pristupa istima bi doprinosilo ostvarivanju javnog interesa. Međutim, iz navoda iz predmetne žalbe te obrazloženja uz istu je razvidno da žalitelj problematizira rad Općine Gračišće i postupanje Općinskog načelnika iz samoupravnog djelokruga iste Općine, u više navrata crpeći svoje zaključke i sumnje u nezakonitosti u radu iz već javno objavljenih informacija, a koje je objavila Općina Gračišće na svojoj internetskoj stranici ili u službenom glasilu, a koju se u predmetnom slučaju optužuje za netransparentnost. Iz svega navedenog u obrazloženju žalbe proizlazi da žalitelj nije zadovoljan načinom na koji se vodi Općina i načinom na koji se obavljaju poslovi u istoj, smatrajući kako bi se na drugačiji način trebalo raspolagati imovinom u Općini Gračišće odnosno problematizira donesene odluke iz nadležnosti Općinskog vijeća i Općinskog načelnika. Također, žalitelj u obrazloženju žalbe sam navodi kako je od 2011. do 2016. godine podnio 54 zahtjeva za pristup informacijama te je povodom istih podnio 25 žalbi te 1 zahtjev za dopunom informacije, iz čega je vidljivo da je tijelo javne vlasti barem u polovici slučajeva zakonito postupalo po njegovim zahtjevima i omogućavalo pristup informacijama.

Činjenica jest da se zahtjevom djelomično traže informacije koje bi trebale biti javno objavljene na internetskoj stranici (odluke Općine Gračišće), te koje se odnose na raspolaganje imovinom Općine te donošenjem odluka, no iz same predmetne žalbe je razvidno da je ista uvredljivo intonirana korištenjem riječi „ako ista uopće postoji”, kao i da iz  teksta obrazloženja žalbe proizlazi da je žalitelju sadržaj zatraženih informacija poznat. Vezano za navedeno napominje se da je izvršenim uvidom u sadržaj internetske stranice Općine Gračišće utvrđeno da su na istoj objavljene i odluke iste Općine i to na poveznici http://www.gracisce.hr/index.php?option=com_content&view=article&id=12&Itemid=11. Osim navedenog, kada se razmotre svi zahtjevi žalitelja koje je podnio Općini Gračišće u cjelini vidljivo je da se tražene informacije odnose na veći broj informacija, i to za dulje vremensko razdoblje (primjerice, kada se u zahtjevima prilikom traženja različite dokumentacije koristi riječ „sve”, „svu” ili „svih”). Dakle, ukupnost zahtjeva i količina traženih informacija predstavljaju informacije koje opterećuju rad tijela javne vlasti, a da pri tome nije utvrđen osobit javni interes za njihovom objavom, s obzirom da proizlaze iz interesa uskog kruga ljudi, u ovom slučaju konkretno žalitelja te s njim povezanog korisnika ………, ujedno i Općinskog vijećnika.

Prilikom utvrđivanja postupanja Općine Gračišće u odnosu na žalitelja i druge korisnike prava na pristup informacijama potrebno je razmotriti stupanj usklađenosti postupanja Općine Gračišće sa odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama, način na koji je Općina Gračišće organizirala rad službenika za informiranje odnosno je li službeniku za informiranje  glavna ili osnovna radna obveza primjena Zakona o pravu na pristup informacija ili ima i druge radne obveze te razmotriti broj osoba koje tijelo javne vlasti zapošljava kako bi se mogla razmotriti da li obradom zahtjeva za pristup informacijama dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja Općine Gračišće.

U žalbenom postupku je izvršen uvid u internetsku stranicu Općine Gračišće te utvrđeno kako je na istoj, između ostalih objavljenih informacija, objavljeno da navedena jedinica lokalne samouprave ima četvoro službenika koji su obavljaju svoj posao ustrojeni kao jedinstveni upravni odjel te imaju zaposlenu čistačicu na pola radnog vremena i jednu osobu na stručnom osposobljavanju bez zasnivanja radnog odnosa te kao dužnosnika Općinskog načelnika. Također, vezano za postupanje Općine Gračišće prema Zakonu o pravu na pristup informacijama u navedenoj Općini je po službenoj dužnosti od strane ovlaštenih inspektora Povjerenika za informiranje izvršen inspekcijski nadzor dana 1. lipnja 2016. godine, a o čemu je sastavljen Zapisnik o provedenom inspekcijskom nadzoru po službenoj dužnosti inspektora Povjerenika za informiranje KLASA: 042-03/16-01/10, URBROJ: 401-01/08-16-04  od  22. studenoga 2016. godine, a koji je izrađen temeljem neposrednog inspekcijskog nadzora i uvida u ispunjeni Upitnik o usklađenosti postupanja tijela javne vlasti u skladu sa Zakonom o pravu na pristup informacijama od strane Općine Gračišće za potrebe provedbe inspekcijskog nadzora. Iz citiranog zapisnika je vidljivo da su Općini Gračišće izrečene određene mjere, kojima je čelniku Općine Gračišće naloženo: da osigura dosljednu primjenu odredbi Zakona i drugih propisa u rješavanju zahtjeva za pristup informacijama; da se ubuduće zahtjevi rješavaju u zakonskim rokovima propisanim u članku 20. stavku 1. Zakona; da se ubuduće korisnike prava obavještava o produženju roka rješavanja zahtjeva u zakonskom roku; da se ubuduće u obavijestima koje se donose sukladno članku 23. Zakona korisnici prava obavještavaju o pravu na prigovor; da se ubuduće zahtjevi rješavaju temeljem obavijesti iz članka 23. stavka 1. točke 3. Zakona kada je tražena informacija u potpunosti javno objavljena a ne u skraćenom obliku te da se u obavijestima navodi određeno a ne općenito gdje je informacija javno objavljena; da ubuduće rješenja koja se donose temeljem članka 23. Zakona sadrže obrazloženje sukladno članku 98. stavku 5. Zakona o općem upravnom postupku; da se ubuduće po zaprimanju žalbe od strane žalitelja, postupa sukladno članku 113. Zakona o općem upravnom postupku a i članku 25. Zakona o pravu na pristup informacijama te da se bez odgode dostavljaju žalbe sa spisom predmeta Povjerenici za informiranje; da se ubuduće zahtjevi ne smatraju riješenim upućivanjem obavijesti korisniku prava kojom ga se poziva na ispravak zahtjeva, već da se u tom slučaju zahtjevi odbacuju rješenjem ako nisu ispravljeni u roku odnosno ako su ispravljeni u roku da ih se riješi na jedan od načina propisanim u članku 23. Zakona o pravu na pristup informacijama;  da se ubuduće zahtjevi za koje postoje moguća ograničenja pristupa zbog zaštite osobnih podataka ne rješavaju temeljem obavijesti već rješenjem o odbijanju zahtjeva, sukladno članku 23. stavku 5. točki 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, nakon provedenog testa razmjernosti i javnog interesa; da se ubuduće stvarni materijalni troškovi pri dostavi informacije naplaćuju samo pri dostavi informacije na način propisan u članku 23. stavku 1. točki 1. Zakona; da se ubuduće troškovi dostave informacije (poštarine) naplaćuju samo pri dostavi informacije na način propisan u članku 23. stavku 1. točki 1. Zakona o pravu na pristup informacijama; da se ubuduće ne omogućuje oslobađanje od plaćanja naknade po teritorijalnom principu (osobama koje imaju prebivalište odnosno boravište na području Općine Gračišće); da se ……… u predmetima u kojima se omogućio pristup traženoj informaciji po zahtjevima koje je podnio 10. travnja 2014. godine obračuna naknada stvarnih materijalnih troškova sukladno članku 2. Kriterija te da mu se vrati preplaćeni dio iznosa; da se ……… vrati preplaćeni iznos jedne (1) poštarine koja mu je naplaćena pri dostavi informacije koje su poslane preporučeno istog dana (13. svibnja 2014. godine) s obzirom da je tijelo javne vlasti naplatilo iznos dvije poštarine, a trebalo je naplatiti jednu poštarinu; da se ……… vrate preplaćeni iznosi devet (9) poštarina koje su mu naplaćene pri rješavanju deset (10) zahtjeva koje je imenovani podnio 23. prosinca 2013. godine, a u kojima u devet (9) od deset (10) rješavanja po predmetnim zahtjevima Tijelo javne vlasti nije omogućilo pristup informaciji sukladno članku 23. stavku 1. točki 1. Zakona o pravu na pristup informacijama; da ispravi utvrđene povrede iz članka 10. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama; da ispravi utvrđene povrede iz članka 11. Zakona o pravu na pristup informacijama; da ispravi utvrđene povrede iz članka 12. Zakona o pravu na pristup informacijama; da kontinuirano ispunjava obvezu proaktivne objave informacije iz članka 10. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, obvezu provođenja postupka savjetovanja s javnošću iz članka 11. Zakona o pravu na pristup informacijama te obvezu javnosti rada iz članka 12. Zakona o pravu na pristup informacijama te da se ubuduće u Službeni upisnik upisuje datum donošenja odluke o zahtjevu, da se u rubriku „Obavijesti” upisuju obavijesti donesene temeljem članka 23. stavka 1. točaka 2.-6., a ne obavijesti o produženju roka rješavanja, obavijesti o pozivu na ispravak zahtjeva odnosno obavijesti o nedostavljanju informacije zbog zaštite osobnih podataka (jer se u tom slučaju donosi rješenje o odbijanju zahtjeva), koje treba upisivati u rubriku „Napomena”, te da se podaci o naknadi stvarnih materijalnih troškova i troškova dostave informacija upisuju u rubriku „Visina naknade iz članka 19. Zakona o pravu na pristup informacijama”, a ne u rubriku „Napomena”. U citiranom Zapisniku se predložilo čelniku tijela javne vlasti da zbog tih razloga omogući: kontinuirano usavršavanje službenika uključenih u primjenu prava na pristup informacijama u području upravnog prava; pohađanje službenika za informiranje edukacija o provođenju postupka savjetovanja s javnošću; objavu svih informacija pogodnih za ponovnu uporabu (konkretno, financijskih podataka, popisa, lista, baza podataka) u otvorenom, strojno čitljivom formatu (npr. MS Excel .xls, .csv i slično); usklađivanje članka 106. stavka 1. Poslovnika o radu Općinskog vijeća s člankom 12. stavkom 1. Zakona, kao što je navedeno u ovom Zapisniku u rubrici „Ocjena stanja” te usklađivanje Pravilnika o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija, KLASA: 008-02/14-01/07 od 9. rujna 2014. godine, objavljenog u broju           26 „Službenih novina” Grada Pazina s odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama, u skladu s primjedbama danim u ovom Zapisniku odnosno donošenje novog Pravilnika.

Iz navedenog je razvidno da je Općina Gračišće trebala uložiti dodatni napor kako bi se sve obveze iz Zakona o pravu na pristup informacijama pravovremeno i efikasno ispunjavale, što je i bio predmet inspekcijskog nadzora, no te činjenice nisu od bitnog značaja za donošenje odluke u ovom predmetu. Također je iz korespondencije između službenika za informiranje i žalitelja u dopisima, utvrđeno da se službenik za informiranje Općine Gračišće na etičan način odnosio prema žalitelju.

Posebno se napominje kako je iz obavijesti Povjerenika za informiranje KLASA: 042-03/16-01/10, URBROJ: 401-01/08-17-16 od 14. lipnja 2017. godine koja je dostavljena Općini Gračišće, a nakon provedene provjere, utvrđeno da je navedena Općina u cijelosti ispunila izrečene mjere iz gore citiranog Zapisnika o provedenom neposrednom inspekcijskom nadzoru. Osim toga, treba napomenuti i da se prema istraživanju Instituta za javne financije Proračunska transparentnost županija, gradova i općina: studeni 2016. - ožujak 2017., dostupnom na poveznici http://www.ijf.hr/upload/files/file/newsletter/112.pdf Općina Gračišće nalazi među jedinicama lokalne samouprave sa najviše objavljenih proračunskih dokumenata. Stoga je Povjerenica za informiranje u ovom slučaju dužna zaštiti dostojanstvo i normalno funkcioniranje tijela javne vlasti, ali i sam pravni poredak, te je utvrdila kako je osporeno rješenje  pravilno i na zakonu osnovano.

Slijedom navedenog, prigovori i navodi iznijeti u žalbi ne mogu se prihvatiti niti utjecati na drugačije rješenje u ovoj upravnoj stvari, stoga je na temelju članka 116. stavka 1. točke 1.  Zakona o općem upravnom postupku odlučeno kao u izreci ovog rješenja.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred  Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENICA ZA INFORMIRANJE

dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.